ভারতে বিল আইন হয় যখন দুই কক্ষ তা পাস করে আর রাষ্ট্রপতি সম্মতি দেন, আর ২০২৬ সালের জুলাইয়ে একটি বিল পেশ থেকে সম্মতি পর্যন্ত গিয়েছিল চার দিনে

বিল, অর্থাৎ প্রস্তাবিত আইন, সংসদের আইন হয় যখন সংবিধানের ১০৭(২) অনুচ্ছেদ অনুযায়ী দুই কক্ষ একই পাঠে সম্মত হয় আর রাষ্ট্রপতি ১১১ অনুচ্ছেদে সম্মতি দেন। সরকারের সংসদীয় প্রক্রিয়ার নির্দেশিকা (Manual of Parliamentary Procedures) অনুযায়ী সম্মতির তারিখ হল ‘যেদিন বিল আইন হয়’।

২০২৬ সালের জুলাইয়ের একটি বিল দেখায় তা কত দ্রুত ঘটতে পারে। জনপরীক্ষা (অন্যায্য উপায় প্রতিরোধ) সংশোধনী বিল, ২০২৬ লোকসভায় পেশ হয় ২০২৬ সালের ২৭ জুলাই, সেখানে পাস হয় ২৯ জুলাই প্রায় ১১ ঘণ্টা বিতর্কের পর, যাতে ৪৮ জন সদস্য অংশ নেন, আর রাজ্যসভায় পাস হয় ৩০ জুলাই ৬ ঘণ্টা ৩৯ মিনিটের পর। রাষ্ট্রপতির সম্মতি আসে ৩১ জুলাই, আর গেজেট অফ ইন্ডিয়া এক্সট্রাঅর্ডিনারি সেদিনই ২০২৬ সালের ১০ নম্বর আইন হিসেবে তা প্রকাশ করে। আইনটি ২০২৪ সালের আইনের ১০(১) ধারায় সর্বনিম্ন কারাদণ্ড তিন বছর থেকে বাড়িয়ে পাঁচ বছর করেছে।

সংসদ বিল দেখার আগে কী হয়

প্রতিটি প্রস্তাব শুরু হয় সেই মন্ত্রকে যার বিষয়কে তা ছোঁয়, নির্দেশিকা বলছে। সেই মন্ত্রক আইন ও বিচার মন্ত্রককে জিজ্ঞেস করে ধারণাটি সম্ভব ও সাংবিধানিক কিনা, তারপর ক্যাবিনেটের জন্য একটি নোট লেখে। খসড়া তৈরির ভার আইন মন্ত্রকের আইন বিভাগের, সাধারণত প্রস্তাব পাওয়ার ৩০ দিনের মধ্যে।

ক্যাবিনেট অনুমোদন দিলে মন্ত্রক মন্ত্রীর স্বাক্ষরিত উদ্দেশ্য ও কারণের বিবৃতি তৈরি করে, বিল অর্থ ব্যয় করলে অর্থ মন্ত্রকের সঙ্গে সম্মত একটি আর্থিক স্মারকলিপি, আর বিল কার্যনির্বাহী বিভাগের হাতে বিধি তৈরির কী ক্ষমতা দিচ্ছে তা বলে একটি স্মারকলিপি। কিছু বিল পেশের আগে রাষ্ট্রপতির সুপারিশও দরকার হয়, তার মধ্যে ৩ অনুচ্ছেদের অধীনে কোনো রাজ্যের এলাকা, সীমানা বা নাম বদলানোর বিল আর ১১৭ অনুচ্ছেদের অধীনে কর ও ভারতের সঞ্চিত তহবিল-সংক্রান্ত বিল।

নয়াদিল্লির স্বাধীন গবেষণা সংস্থা পিআরএস লেজিসলেটিভ রিসার্চ ২০১৪ সালের ডিসেম্বরে জানিয়েছিল সরকার সেই বছর একটি বিল-পূর্ব পরামর্শ নীতি নিয়েছে। তাতে মন্ত্রককে ক্যাবিনেটে পাঠানোর আগে খসড়া বিল ৩০ দিন জনসমক্ষে রাখতে হয়, সঙ্গে যৌক্তিকতা আর আর্থিক প্রভাবের একটি আনুমানিক হিসাব।

সংসদের সেই বিষয়ে আইন করার ক্ষমতাও থাকতে হবে। ২৪৬ অনুচ্ছেদ অনুযায়ী কেন্দ্রীয় তালিকায় তার একচেটিয়া ক্ষমতা আছে আর যুগ্ম তালিকা সে রাজ্যগুলোর সঙ্গে ভাগ করে, আর সেই তালিকাগুলো যে সপ্তম তফসিলে আছে তা ঠিক করে একটি বিল বৈধ কিনা।

প্রথম পাঠ: পেশ ও গেজেট

স্পিকার ও চেয়ারম্যানের নির্দেশ অনুযায়ী, নির্দেশিকা বলছে, সরকারি বিলের জন্য সাধারণত লোকসভায় সাত দিন আর রাজ্যসভায় পাঁচ দিনের নোটিস লাগে, আর পেশের অন্তত দুদিন আগে সদস্যদের কাছে কপি থাকতে হয়। ১০৭(১) অনুচ্ছেদ অনুযায়ী বিল যেকোনো কক্ষে শুরু হতে পারে, শুধু অর্থ বিল আর ১১৭(১) অনুচ্ছেদের অন্য আর্থিক বিল বাদে, যেগুলো লোকসভায় শুরু হয়। ২০২৬ সালের বর্ষাকালীন অধিবেশনে পেশ হওয়া ১২টি বিলের দুটি শুরু হয়েছিল রাজ্যসভায়, পিআরএসের তালিকা দেখায়।

একজন মন্ত্রী পেশের অনুমতি চান, আর কক্ষ উপস্থিত ও ভোটদাতা সদস্যদের সংখ্যাগরিষ্ঠতায় সিদ্ধান্ত নেয়। যেকোনো সদস্য আপত্তি তুলতে পারেন যে আইনটি করার ক্ষমতা সংসদের নেই। ২০০৪ সালের ৪ ফেব্রুয়ারি রাজ্যসভা এলাহাবাদ বিশ্ববিদ্যালয় বিল, ২০০৪-এর পেশের অনুমতি দেয়নি, যা কক্ষের কোনো সরকারি বিলে প্রথমবার অনুমতি না-দেওয়া, রাজ্যসভা সচিবালয় নথিভুক্ত করেছে। পিআরএস উল্টো ফল উল্লেখ করেছে পরমাণু ক্ষতির জন্য দেওয়ানি দায় বিল, ২০১০-এর ক্ষেত্রে, যা অসাংবিধানিক বলে বিরোধিতা সত্ত্বেও পেশ হয়েছিল। পেশ হওয়ার পর বিলটি গেজেটে প্রকাশিত হয়।

দ্বিতীয় পাঠ: কমিটি, বিতর্ক আর ধারাভিত্তিক ভোট

এখানে কক্ষগুলো বিলকে কমিটিতে পাঠাতে পারে। স্পিকার বা রাজ্যসভার চেয়ারম্যান তা ২৪টি বিভাগ-সম্পর্কিত স্থায়ী কমিটির একটিতে পাঠাতে পারেন, যেগুলো ১৯৯৩ সালের এবং বর্ণিত আছে সংসদের অধিবেশন ও কমিটি নিয়ে আমাদের লেখায়। কক্ষ তার বদলে নিজের সদস্যদের নিয়ে একটি সিলেক্ট কমিটি বা দুই কক্ষের একটি যৌথ কমিটি গড়তে পারে, বা জনমত জানতে বিলটি বিলি করতে পারে।

নির্দেশিকা বলছে, বিনিয়োগ বিল, ফাইন্যান্স বিল, অধ্যাদেশ প্রতিস্থাপনকারী বিল আর তুচ্ছ প্রকৃতির বিল ছাড়া প্রতিটি বিলে কমিটিতে পাঠানো স্বাভাবিক, আর যোগ করে যে জরুরি দেখলে একজন মন্ত্রী সভাপতিত্বকারী কর্মকর্তাকে তা এড়াতে বলতে পারেন। কমিটি প্রতিবেদন দিলে, নির্দেশিকা বলছে, মন্ত্রক ঠিক করে বিল বদলাবে কিনা, আর তার প্রস্তাবিত সংশোধনীতে ক্যাবিনেটের অনুমোদন লাগে।

পিআরএসের গণনায় ১৭তম লোকসভার ১৬ শতাংশ বিল কমিটিতে গিয়েছিল, ১৬তমের ২৮ শতাংশের তুলনায়, আর ২০২৬ সালের বর্ষাকালীন অধিবেশনের পর ১৮তমের অঙ্ক ২১ শতাংশ।

ভারতীয় ন্যায় সংহিতায় কমিটিতে পাঠানোর পুরো পথ দেখা যায়। ২০২৩ সালের ১১ আগস্ট লোকসভায় পেশ হওয়া বিল সেদিনই যায় স্বরাষ্ট্র বিষয়ক স্থায়ী কমিটির কাছে, যার ২৪৬ নম্বর প্রতিবেদনের তারিখ ২০২৩ সালের ১০ নভেম্বর। ২০২৩ সালের ১২ ডিসেম্বর সরকার তা প্রত্যাহার করে একটি নতুন বিল, ভারতীয় ন্যায় (দ্বিতীয়) সংহিতা, পেশ করে, যা পিআরএসের মতে কমিটির কিছু সুপারিশ নিয়েছে। লোকসভা সেই বিল পাস করে ২০ ডিসেম্বর আর রাজ্যসভা ২১ ডিসেম্বর।

মেঝের বিতর্কের দুটি অংশ: বিলের নীতি নিয়ে সাধারণ আলোচনা, তারপর ধারাভিত্তিক পাঠ, যেখানে যেকোনো সদস্য সংশোধনী আনতে পারেন, প্রতিটি উপস্থিত ও ভোটদাতাদের সংখ্যাগরিষ্ঠতায় নিষ্পত্তি হয়। এতে কত সময় লাগে তা অনেক বদলায়। পিআরএস দেখেছে ১৭তম লোকসভায় পাস হওয়া বিলের ৫৮ শতাংশ পেশের দুই সপ্তাহের মধ্যে পাস হয়েছে। ২০২৬ সালের বর্ষাকালীন অধিবেশনে তারা ১১টি বিল পাস গুনেছে, তার নয়টি লোকসভায় মন্ত্রী ছাড়া আর কোনো সদস্যের কথা বলা ছাড়াই, ব্যতিক্রম জনপরীক্ষা বিলের প্রায় ১১ ঘণ্টার বিতর্ক।

তৃতীয় পাঠ আর দ্বিতীয় কক্ষ

তৃতীয় পাঠ বিল পাসের ভোট। বিতর্ক সংকুচিত হয়ে পক্ষে বা বিপক্ষে যুক্তিতে আসে, আর শুধু আনুষ্ঠানিক, শাব্দিক বা ফলস্বরূপ সংশোধনী অনুমোদিত, রাজ্যসভা সচিবালয় বলছে। একটি সাধারণ বিল ১০০(১) অনুচ্ছেদ অনুযায়ী উপস্থিত ও ভোটদাতা সদস্যদের সংখ্যাগরিষ্ঠতায় পাস হয়, কক্ষের এক-দশমাংশ কোরামে, আর সভাপতিত্বকারী কর্মকর্তা ভোট দেন শুধু সমান সমান হলে।

এরপর বিল যায় অন্য কক্ষে, সেই কক্ষের মহাসচিবের বার্তাসহ, আর একই পাঠগুলোর মধ্য দিয়ে যায়। দ্বিতীয় কক্ষ তা সংশোধন করলে প্রথম কক্ষকে পরিবর্তনে সম্মত হতে হয়, কারণ ১০৭(২) অনুচ্ছেদ চায় দুই কক্ষ একই পাঠ অনুমোদন করুক। দুই ধরনের বিল অন্য পথ ধরে। অর্থ বিল রাজ্যসভায় যায় শুধু সুপারিশের জন্য, যা আছে রাজ্যসভা নিয়ে আমাদের লেখায়, আর সংবিধান সংশোধনীতে লাগে ৩৬৮ অনুচ্ছেদ নিয়ে লেখায় বর্ণিত বিশেষ সংখ্যাগরিষ্ঠতা।

বিচারাধীন বিলের কী হয় তা নির্ভর করে তার কক্ষের উপর। ১০৭ অনুচ্ছেদ অনুযায়ী সংসদে বিচারাধীন বিল কক্ষগুলোর সত্রাবসানে, যা আনুষ্ঠানিকভাবে অধিবেশন শেষ করে, বাতিল হয় না। রাজ্যসভায় বিচারাধীন যে বিল লোকসভা পাস করেনি তা লোকসভা ভাঙলেও টিকে থাকে, কিন্তু লোকসভায় বিচারাধীন বা লোকসভায় পাস হয়ে রাজ্যসভায় বিচারাধীন বিল বাতিল হয়। ২০২৪ সালের ফেব্রুয়ারিতে ১৭তম লোকসভার শেষে পিআরএস নথিভুক্ত করেছিল চারটি বিল বাতিল হওয়ার মুখে আর আগের মেয়াদে রাজ্যসভায় পেশ হওয়া ১৯টি বিল তখনও বিচারাধীন, সবচেয়ে পুরনোটি ১৯৯২ সালের একটি সংবিধান সংশোধনী।

কক্ষগুলো ভিন্নমত হলে: তিনটি যুগ্ম অধিবেশন

১০৮ অনুচ্ছেদ সাধারণ বিলের অচলাবস্থায় রাষ্ট্রপতিকে একটি পথ দেয়। এক কক্ষ অন্য কক্ষের পাস করা বিল প্রত্যাখ্যান করলে, কক্ষগুলো সংশোধনী নিয়ে চূড়ান্তভাবে একমত না হলে, বা দ্বিতীয় কক্ষে ছয় মাসের বেশি কোনো পদক্ষেপ ছাড়া কেটে গেলে, রাষ্ট্রপতি বিজ্ঞপ্তি দিয়ে জানাতে পারেন যে দুই কক্ষ একসঙ্গে বসবে। তখন কোনো কক্ষই বিল নিয়ে এগোয় না। যুগ্ম অধিবেশনে ১১৮(৪) অনুচ্ছেদ অনুযায়ী স্পিকার সভাপতিত্ব করেন, বিল পাস হয় দুই কক্ষের উপস্থিত ও ভোটদাতা সব সদস্যের সংখ্যাগরিষ্ঠতায়, আর শুধু বিলম্বের কারণে প্রয়োজনীয় বা মতভেদ-সংক্রান্ত সংশোধনীই আনা যায়। অর্থ বিল আর সংবিধান সংশোধনী বাদ।

রাজ্যসভা সচিবালয়ের তালিকায় তিনটি ঘটনা আছে। প্রথমটিতে রাজ্যসভা যৌতুক নিষেধ বিল, ১৯৫৯-কে তিনভাবে সংশোধন করেছিল। যৌতুকের সংজ্ঞায় ‘প্রত্যক্ষ বা পরোক্ষভাবে’ শব্দগুলো যোগ করে, বিয়ের উপহার বিয়ের মূল্য হিসেবে না দিলে যৌতুক নয় এই ব্যাখ্যাটি মুছে দেয়, আর শাস্তির ধারা, ছয় মাস পর্যন্ত কারাদণ্ড বা ৫,০০০ টাকা পর্যন্ত জরিমানা, মুছে দেয়। লোকসভা তিনটিতেই ভিন্নমত দেয় আর রাজ্যসভা নিজের অবস্থানে থাকে, তাই কক্ষগুলো ১৯৬১ সালের ৬ ও ৯ মে সেন্ট্রাল হলে বসে, প্রথম সংশোধনী রাখে, দ্বিতীয়টি নাকচ করে, আর শাস্তির ধারা রাখে একটি শর্তাংশসহ যে আদালত অপরাধটি নিতে পারবে শুধু রাজ্য সরকার বা নির্দিষ্ট কোনো কর্মকর্তার অনুমোদনে।

দ্বিতীয়টি এল ১৯৭৭ সালের ৮ ডিসেম্বর রাজ্যসভা ব্যাংকিং সার্ভিস কমিশন (রদ) বিল, ১৯৭৭ নাকচ করার পর। ১৯৭৮ সালের মে মাসে একসঙ্গে বসে কক্ষগুলো বিলটি সংশোধিত রূপে পাস করে। তৃতীয়টিতে, ২০০২ সালের ২৬ মার্চ, যুগ্ম অধিবেশন সন্ত্রাস প্রতিরোধ বিল, ২০০২ লোকসভা যেভাবে পাস করেছিল সেভাবেই পাস করে, রাজ্যসভা সন্ত্রাস প্রতিরোধ (দ্বিতীয়) অধ্যাদেশ, ২০০১-এর অনুমোদনহীনতার প্রস্তাব নিয়ে বিলটি হাতে নিতে অস্বীকার করার পর।

যুগ্ম অধিবেশন ডাকা রাষ্ট্রপতির ঐচ্ছিক, সচিবালয় যোগ করে, আর ছয় মাস পরেও দ্বিতীয় কক্ষ বিল পাস করতে পারে। তার উদাহরণ দুর্নীতি প্রতিরোধ বিল, ১৯৮৭, যা লোকসভা পাস করে ১৯৮৭ সালের ৭ মে আর রাজ্যসভা ১৯৮৮ সালের ১১ আগস্ট।

সম্মতি, গেজেট আর আইন চালুর দিন

দুই কক্ষ বিল পাস করার পর, নির্দেশিকা বলছে, সচিবালয় তা সংসদের কক্ষগুলোর পাস করা রূপে আবার ছাপে আর চেয়ারম্যান বা স্পিকার তাতে স্বাক্ষর করেন। আইন বিভাগের মাধ্যমে তা রাষ্ট্রপতির কাছে পৌঁছায়। ১১১ অনুচ্ছেদ অনুযায়ী রাষ্ট্রপতি সম্মতি ঘোষণা করেন বা আটকান, অথবা অর্থ বিল নয় এমন বিল কক্ষগুলোকে পুনর্বিবেচনা করতে অনুরোধ করে বার্তাসহ ফেরত দেন। কক্ষগুলো আবার তা পাস করলে, পরিবর্তনসহ বা ছাড়া, রাষ্ট্রপতি ‘সম্মতি আটকাবেন না’। ৭৪(১) অনুচ্ছেদ বলে রাষ্ট্রপতি মন্ত্রিপরিষদের পরামর্শে কাজ করেন।

রাজ্যসভা সচিবালয়ের পুস্তিকা বিরল ঘটনাগুলো নথিভুক্ত করেছে। রাষ্ট্রপতি সংসদ সদস্যদের বেতন, ভাতা ও পেনশন (সংশোধনী) বিল, ১৯৯১-এ সম্মতি আটকে দিয়েছিলেন, আর ভারতীয় ডাকঘর (সংশোধনী) বিল, ১৯৮৬ ফেরত পাঠিয়েছিলেন, যা ২০০২ সালের ২১ মার্চ প্রত্যাহার হয়। ১১১ অনুচ্ছেদ রাষ্ট্রপতির জন্য কোনো সময়সীমা ঠিক করেনি। রাজ্য আইনসভার পাস করা বিল নিয়ে, ২০২৫ সালের ২০ নভেম্বরের একটি পরামর্শমূলক মতে সুপ্রিম কোর্টের পাঁচ বিচারপতির বেঞ্চ বলেছে ২০০ ও ২০১ অনুচ্ছেদে রাজ্যপাল ও রাষ্ট্রপতির জন্য আদালত সময়সীমা বেঁধে দিতে পারে না, সুপ্রিম কোর্ট অবজারভার জানিয়েছে।

প্রতিটি আইনের গেজেট বিজ্ঞপ্তিতে সম্মতির তারিখ বলা থাকে। ভারতীয় ন্যায় সংহিতারটিতে বলা আছে তা রাষ্ট্রপতির সম্মতি পায় ২০২৩ সালের ২৫ ডিসেম্বর আর ২০২৩ সালের ৪৫ নম্বর আইন হয়, যদিও সেদিন তা কার্যকর হয়নি। তার ১(২) ধারা কেন্দ্রীয় সরকারকে বিজ্ঞপ্তি দিয়ে তারিখ বেছে নিতে দেয় আর বিভিন্ন বিধানের জন্য বিভিন্ন তারিখ রাখতে দেয়। ২০২৪ সালের ৩ ডিসেম্বরের একটি লোকসভা উত্তরে স্বরাষ্ট্র মন্ত্রক বলেছে সংহিতা কার্যকর হয় ২০২৪ সালের ১ জুলাই, ১০৬ ধারার (২) উপধারা বাদে।

পাস আর কার্যকর হওয়ার মধ্যে একই ফাঁক আছে ডিজিটাল ব্যক্তিগত তথ্য সুরক্ষা আইন, ২০২৩-এ। তা পেশ হয় ২০২৩ সালের ৩ আগস্ট, লোকসভায় পাস ৭ আগস্ট আর রাজ্যসভায় ৯ আগস্ট, আর সম্মতি পায় ১১ আগস্ট। তার নিজের কার্যকর হওয়াও বিজ্ঞপ্তির অপেক্ষায়, আর ২০২৫ সালের ১৩ নভেম্বর গেজেটে প্রকাশিত বিধি সময় ধরে ধরে চালু হয়: ১, ২ আর ১৭ থেকে ২১ নম্বর বিধি প্রকাশের দিনেই কার্যকর হয়, ৪ নম্বর বিধি এক বছর পরে, আর বাকি বেশিরভাগ ১৮ মাস পরে।

যে আইনে কার্যকর হওয়ার ধারা নেই তা ১৮৯৭ সালের জেনারেল ক্লজেস অ্যাক্টের ৫ ধারা অনুযায়ী সম্মতির দিন থেকে শুরু হয়। ২০২৬ সালের জনপরীক্ষা আইন তেমনই গড়া, তার পাঠে আছে শুধু সংক্ষিপ্ত নাম আর সংশোধনীগুলো, তাই ৫ ধারা তাকে ২০২৬ সালের ৩১ জুলাই থেকে কার্যকর করে।

অধ্যাদেশ আর ব্যক্তিগত সদস্যের বিল

মূল পথের পাশে আরও দুটি পথ আছে। ১২৩ অনুচ্ছেদ রাষ্ট্রপতিকে অধ্যাদেশ জারি করতে দেয় যখন দুই কক্ষ অধিবেশনে নেই। তার আইনের জোর থাকে, দুই কক্ষের সামনে রাখতে হয়, আর সংসদ আবার বসার ছয় সপ্তাহ পরে, বা তার আগেই যদি দুই কক্ষ তা নাকচ করে প্রস্তাব পাস করে, কার্যকারিতা হারায়। অধ্যাদেশ তৈরি বিলের পদ্ধতি মেনে চলে, ক্যাবিনেট নোটসহ, নির্দেশিকা বলছে।

ব্যক্তিগত সদস্যের বিল পেশ করেন মন্ত্রী নন এমন একজন সংসদ সদস্য। রাজ্যসভায়, সচিবালয়ের ২০০৫ সালের পুস্তিকা বলছে, নোটিস এক মাসের, সময় আলাদা করা থাকে প্রতি দ্বিতীয় শুক্রবার আড়াই ঘণ্টা, আর সদস্য অধিবেশনে তিনটি বিল পেশ করতে পারেন। ১৭তম লোকসভায় পিআরএস এমন ৭২৯টি বিল গুনেছে, যার দুটি আলোচিত হয়েছে। ২০২৪ সালের ফেব্রুয়ারি পর্যন্ত মাত্র ১৪টি সংসদে পাস হয়ে সম্মতি পেয়েছে, আর ১৯৭০ সালের পর কোনোটিই দুই কক্ষে পাস হয়নি।