El artículo 72 permite al Presidente indultar cualquier pena de muerte por consejo de los ministros, y el 21 de enero de 2014 el Tribunal Supremo conmutó 15 de ellas tras examinar cómo se habían tramitado sus peticiones de clemencia

El artículo 72 de la Constitución permite al Presidente de la India indultar a un condenado, aplazar una pena, acortarla o cambiarla por otra más leve en todos los casos en que la pena es la muerte. El artículo 161 da al Gobernador de cada estado un poder paralelo sobre los delitos contra la ley estatal, y un condenado a muerte suele dirigirse primero al Gobernador y después al Presidente.

Los dos artículos están en vigor desde el 26 de enero de 1950. Para el papel más amplio del Presidente, véase lo que hace el Presidente de la India.

Lo que permiten los artículos 72 y 161, en palabras sencillas

El artículo 72(1) abarca tres tipos de caso: toda pena dictada por un consejo de guerra (un tribunal militar), toda pena por un delito contra una ley sobre una materia que entra en el poder ejecutivo de la Unión, y toda pena de muerte. Las cláusulas (2) y (3) protegen el poder propio de las fuerzas armadas sobre las penas de los consejos de guerra y el poder del Gobernador sobre las penas de muerte. El artículo 161 abarca una condena en virtud de cualquier ley «relativa a una materia a la que se extiende el poder ejecutivo del Estado».

Cada verbo tiene un significado fijo. Un aplazamiento (reprieve) pospone una ejecución por un tiempo determinado, como expuso el Tribunal Supremo en Epuru Sudhakar (2006). La remisión recorta la parte de la pena que falta por cumplir y deja en pie la condena, en palabras de una sentencia anterior que cita Kehar Singh (1988). La conmutación sustituye una pena por otra más leve, y el artículo 474 de la actual ley de procedimiento penal incluye entre los cambios el de la pena de muerte por cadena perpetua. Un indulto pleno, según un pasaje del Tribunal Supremo de Estados Unidos que cita Kehar Singh, alcanza tanto al castigo como a la culpa.

Nada de esto cambia lo que decidió el tribunal. Kehar Singh dice que el Presidente «actúa en un plano del todo distinto» del de los jueces, y que el expediente judicial «permanece intacto y sin alteración».

De dónde vinieron los dos poderes

Nada en la Ley del Gobierno de la India de 1935 correspondía al artículo 161. Su sección 295 daba al Gobernador General, «a su discreción», los poderes de suspensión, remisión y conmutación sobre las penas de muerte dictadas en una provincia, según el texto que el Tribunal Supremo reprodujo en Epuru Sudhakar.

La Asamblea Constituyente debatió el proyecto de artículo 59, hoy artículo 72, el 29 de diciembre de 1948 y lo adoptó ese día, y lo reabrió el 17 de octubre de 1949 para una enmienda menor. El proyecto de artículo 141, hoy artículo 161, pasó sin debate el 1 de junio de 1949, y el 17 de octubre de 1949 se ató su alcance al poder ejecutivo del Estado. Un miembro quería suprimir el papel del Gobernador en los casos de muerte para que decidiera solo el Presidente, según el resumen del archivo. Los delitos contra la ley de la Unión corresponden al Presidente y los delitos contra la ley estatal al Gobernador, respondió el presidente del Comité de Redacción, y ambos tienen poder sobre las penas de muerte. El proyecto mantenía la práctica existente, dijo, según la cual las peticiones iban primero al Gobernador y solo las rechazadas pasaban al Presidente.

Quién toma de verdad la decisión

Los artículos dicen «el Presidente tendrá el poder», pero un tribunal de cinco jueces sostuvo en Maru Ram (11 de noviembre de 1980) que el poder lo ejercen los Gobiernos central y estatales, «no el Presidente ni el Gobernador por su cuenta», y que el consejo del Gobierno competente obliga al jefe de Estado. El artículo 74(1), tal como quedó reescrito desde el 3 de enero de 1977, dice que el Presidente «en el ejercicio de sus funciones actuará de acuerdo con ese consejo». Desde el 20 de junio de 1979 el Presidente puede devolver el consejo para que se reconsidere, y después debe actuar según el consejo dado. La explicación sobre el Ejecutivo de la Unión trata esa regla. El artículo 163(1) pone a los Gobernadores bajo su Consejo de Ministros de la misma manera, salvo las pocas funciones que la Constitución deja a la discreción del Gobernador.

En Shatrughan Chauhan (2014) el Tribunal llamó al poder un deber constitucional, «ni una cuestión de gracia ni una cuestión de privilegio». En la práctica, los ministros de la Unión aconsejan al Presidente por medio del Ministerio del Interior, y los ministros de un estado aconsejan a su Gobernador.

Cómo viaja una petición de clemencia desde la cárcel hasta el Presidente

Antes de 2024 la ruta salía de directrices del Ejecutivo y de reglamentos penitenciarios. En Shatrughan Chauhan el Tribunal la describió: tras rechazar el Gobernador una petición, el condenado se dirige al Presidente, cuya oficina la remite al Ministerio del Interior. Ese Ministerio pide entonces al estado las sentencias del tribunal de primera instancia, del Tribunal Superior y del Tribunal Supremo, la decisión del Gobernador, la recomendación del estado, el expediente del caso y el estado de salud del preso. Según la Unión, esto llevaba tiempo, y las peticiones repetidas añadían demora.

La Bharatiya Nagarik Suraksha Sanhita, 2023, en vigor desde el 1 de julio de 2024 en lugar del Código de Procedimiento Penal, escribe ahora la ruta en su sección 472. Un condenado a muerte, o un heredero o pariente, puede presentar la petición en los 30 días siguientes a que el superintendente de la cárcel informe de que el Tribunal Supremo desestimó el recurso, la revisión o la petición de autorización especial, o de que el Tribunal Superior confirmó la pena y venció el plazo para recurrir. Puede ir primero al Gobernador y, después de que este la rechace o la resuelva, al Presidente en el plazo de 60 días.

A continuación, el Centro pide los comentarios del estado y hace su recomendación al Presidente «con la mayor celeridad posible», dentro de los 60 días siguientes a recibir los comentarios y los registros de la cárcel. Cuando el Presidente decide, el Centro debe pasar la orden al Departamento del Interior del estado y a la cárcel en el plazo de 48 horas.

Shatrughan Chauhan cita también la circular de la Unión sobre lo que sopesa el Ministerio del Interior: la edad y el estado mental del condenado, las dudas que un tribunal de apelación expresó sobre las pruebas, las pruebas nuevas, una división entre los jueces del Tribunal Superior y las largas demoras en la investigación y el juicio. Sugería añadir la demora en la propia decisión de clemencia.

El 9 de diciembre de 2024 un tribunal de tres jueces, en State of Maharashtra v. Pradeep Yashwant Kokade, ordenó a todos los estados y territorios de la Unión crear una célula específica de peticiones de clemencia en su Departamento del Interior o de Prisiones. Cada célula tiene un oficial responsable, envía las peticiones a la secretaría del Gobernador o del Presidente en cuanto las recibe e informa del cumplimiento al Tribunal en tres meses.

Los poderes ordinarios de remisión que existen junto a los constitucionales

Las secciones 473 a 477 de la Sanhita dan al «Gobierno competente» un poder legal para suspender, remitir y conmutar penas. La sección 475 fija un mínimo: una persona condenada a cadena perpetua por un delito en el que la muerte era una opción, o cuya pena de muerte se conmutó por cadena perpetua, no puede ser liberada antes de cumplir 14 años.

Maru Ram confirmó la versión anterior de esa regla, la sección 433A, en vigor desde el 18 de diciembre de 1978. Llamó a las secciones de remisión del antiguo Código «un poder distinto, aunque similar», de modo que la regla no estrecha los artículos 72 y 161. En Union of India v. V. Sriharan (2 de diciembre de 2015) un tribunal de cinco jueces sostuvo por mayoría que el derecho a reclamar remisión o conmutación en virtud de esos artículos «estará siempre disponible por ser recursos constitucionales que el Tribunal no puede tocar».

Lo que los tribunales pueden y no pueden revisar

El hijo de un hombre condenado a muerte presentó una petición al Presidente el 14 de octubre de 1988, y el Secretario del Presidente respondió que el Presidente no podía entrar en el fondo de un caso que el más alto tribunal había resuelto de forma definitiva. Cinco jueces discreparon en Kehar Singh v. Union of India (16 de diciembre de 1988). Un Presidente puede examinar las pruebas que constan en el expediente y llegar a una conclusión distinta, sostuvieron. La extensión del poder «cae de lleno en el ámbito judicial», pero una orden no puede revisarse en cuanto al fondo salvo dentro de los estrechos límites fijados en Maru Ram. No hay derecho a una audiencia oral, y no hacen falta directrices porque «el poder del artículo 72 es de la más amplia extensión». Su petición se trató como pendiente ante el Presidente, para decidirla de nuevo.

En Epuru Sudhakar (11 de octubre de 2006) dos jueces examinaron una orden de Andhra Pradesh del 11 de agosto de 2005 que remitía unos siete años de la pena aún pendiente de un condenado. La anularon, al encontrar material irrelevante y ajeno en la decisión y ninguna declaración de los casos penales pendientes. En la sentencia aparecen cinco motivos para impugnar una orden presidencial o de un Gobernador: falta de aplicación de la mente, mala fe, consideraciones ajenas o del todo irrelevantes, material pertinente dejado fuera y arbitrariedad. Repite la línea de Maru Ram según la cual la religión, la casta, el color o la lealtad política son «del todo irrelevantes y están cargados de discriminación». Quedó abierta una nueva indagación del Gobernador, y también tratar la petición como pendiente.

La sección 472(7) de la Sanhita dice ahora que no cabe apelación ante ningún tribunal contra una orden del Presidente o del Gobernador en virtud del artículo 72 o 161, que es definitiva, y que cómo se llegó a la decisión «no será objeto de indagación en ningún tribunal». Kehar Singh, Epuru Sudhakar y Shatrughan Chauhan se resolvieron todos antes de que la Sanhita entrara en vigor.

La regla de la demora de 2014 y lo que vino después

El 21 de enero de 2014 tres jueces resolvieron Shatrughan Chauhan v. Union of India, que reunía peticiones de condenados, de sus familias y de la People’s Union for Democratic Rights. No puede fijarse un plazo para el Presidente ni para un Gobernador, sostuvo el Tribunal, pero una demora indebida, sin explicación e inmoderada le permite conmutar una pena de muerte en virtud del artículo 32, una vez convencido de que el condenado no causó la demora. Razonó que el artículo 21 protege a un preso «hasta el último aliento de su vida». Conmutó 15 penas de muerte por cadena perpetua, entre ellas dos en las que halló demoras de 7 años y 8 meses y de unos 9 años y medio desde la presentación de la petición hasta que el condenado supo del rechazo. En ambas, observó, el resumen del Ministerio del Interior para el Presidente no mencionaba la demora.

Una recopilación presentada al Tribunal mostró que, sobre todo hasta 1980, las peticiones de clemencia se decidían en un plazo de 15 días a 10 u 11 meses, que el promedio subió a unos cuatro años de 1980 a 1988, y que bajó a unos cinco meses de 1989 a 1997. Sus directrices piden el aviso por escrito del rechazo al condenado y a su familia, una copia del rechazo, asistencia jurídica, revisiones periódicas de la salud mental, un último encuentro con la familia y al menos 14 días entre el momento en que el rechazo llega al condenado y la fecha de la ejecución. La retribución, dice, «no tiene valor constitucional».

El 13 de abril de 2023 el Tribunal Supremo dejó en pie una orden del Tribunal Superior de Bombay que conmutaba penas de muerte porque el estado y el Gobernador habían mantenido pendientes las peticiones de clemencia durante unos 7 años y 10 meses. Cambió la pena conmutada por cadena perpetua durante toda la vida natural de los condenados, sin remisión, y ordenó a todos los estados decidir esas peticiones cuanto antes. En la orden Kokade del 9 de diciembre de 2024 se dice también a los tribunales de sesiones que dejen 15 días completos entre el momento en que un condenado recibe la orden de ejecución y la ejecución.

Lo que muestran las cifras, y dónde está el desacuerdo

El Informe n.º 262 de la Comisión Jurídica, fechado el 31 de agosto de 2015, tabuló las decisiones por Presidente. Sus cifras para los nueve primeros Presidentes proceden de archivos y de datos obtenidos con la ley de acceso a la información (RTI) y no son oficiales, dice. Suma 437 peticiones decididas, 306 conmutadas y 131 rechazadas. De 1950 a 1982 cuenta un rechazo frente a 262 conmutaciones, y de 1982 a 1997 cuenta 93 rechazos y siete conmutaciones. Pratibha Patil (2007 a 2012) conmutó 34 y rechazó cinco, y Pranab Mukherjee había rechazado 31 de las 33 que decidió a la fecha del informe.

La propia relación de la Secretaría del Presidente enumera 36 rechazos numerados desde el 5 de noviembre de 2012 hasta el 16 de julio de 2020, algunos referidos a varios condenados, y cuatro conmutaciones fechadas del 15 de noviembre de 2012 al 1 de enero de 2017. Seis de esos rechazos, del 23 de abril de 2018 al 16 de julio de 2020, caen en el mandato del Presidente Kovind (2017 a 2022). ETV Bharat informó el 7 de julio de 2022, citando a la Secretaría, de que despachó todas las peticiones que le llegaron y no dejó ninguna pendiente. PTI informó el 14 de diciembre de 2025 de que un rechazo fechado el 6 de noviembre de 2025, tomado del estado que Rashtrapati Bhavan hizo público, era el tercero desde que el Presidente asumió el cargo el 25 de julio de 2022.

Sobre los plazos, el Ministerio del Interior dijo a la Lok Sabha el 16 de diciembre de 2014 que en virtud del artículo 72 «no hay límite de tiempo dentro del cual pueda ejercerse el poder conferido».

Dos visiones del sistema conviven en el registro. La Comisión Jurídica escribió en 2015 que los poderes de clemencia son una salvaguarda contra el error judicial, pero que, como los tribunales de recurso (writ) hallan «de forma relativamente rutinaria» rechazos viciados por infracciones de procedimiento, arbitrariedad o falta de aplicación de la mente, la salvaguarda «parece no funcionar muy bien». La Unión pidió al Tribunal Supremo en enero de 2020 que modificara las directrices de 2014, con el argumento de que favorecían al condenado, y solicitó límites de tiempo para los recursos legales y un plazo de siete días para la ejecución tras una orden de ejecución, según la crónica de LawTrend. El 8 de octubre de 2025 el Tribunal desestimó esa petición y se negó a reabrir las directrices o añadir plazos.