La India es una Unión de Estados según el artículo 1 porque el Comité de Redacción de Ambedkar quiso que ningún estado tuviera derecho a separarse, y el Parlamento puede redibujar cualquier estado con una ley ordinaria

El artículo 1 de la Constitución dice que «la India, es decir, Bharat, será una Unión de Estados», y la palabra Unión se eligió a propósito. B. R. Ambedkar, que presidió el Comité de Redacción, dijo a la Asamblea Constituyente el 4 de noviembre de 1948 que «La Federación es una Unión porque es indestructible».

La Constitución entró en vigor el 26 de enero de 1950. Su Primer Anexo enumera hoy 28 estados, y muchas entradas definen un estado nombrando la ley del Parlamento que fijó su territorio. La entrada de Telangana, por ejemplo, remite a la sección 3 de la Ley de Reorganización de Andhra Pradesh de 2014.

Por qué los redactores escribieron «Unión» y no «Federación»

Algunos críticos habían pedido las palabras «Federación de Estados». Ambedkar respondió que Sudáfrica, un estado unitario, se llama Unión, y también Canadá, que es una federación, de modo que la palabra no violenta el uso. La elección, dijo, fue deliberada. El Comité de Redacción quería dejar claro que la Federación no era el resultado de un acuerdo entre estados para unirse y que, al no serlo, ningún estado tiene derecho a separarse.

Añadió que el país puede dividirse en estados por comodidad administrativa, pero que es un todo, con un solo pueblo que vive bajo una sola autoridad. Señaló la Guerra Civil estadounidense, que Estados Unidos libró para resolver esa misma cuestión.

El mismo discurso llamó federal a la Constitución. Ambedkar describió una organización política dual, es decir, dos niveles de gobierno, la Unión en el centro y los estados, cada uno con poderes soberanos en el campo que la Constitución le asigna. Los estados, dijo, no son una liga ni agencias administrativas de la Unión.

La Asamblea puso a prueba la redacción el 15 de noviembre de 1948. Varios miembros propusieron sustituir «Estados» por «Pradesh» y por «Provincias», y anteponer «Federal» a «Unión». Todas esas enmiendas fueron rechazadas. Lakshmi Kanta Maitra sostuvo que «Estado» sugiere soberanía y advirtió que algún día las unidades podrían afirmar que habían sido soberanas. Kengal Hanumanthaiya respondió que «Estado» era cómodo y adecuado para un texto jurídico.

Lo que los artículos 2 a 4 permiten hacer al Parlamento

El artículo 2 permite al Parlamento «admitir en la Unión, o establecer, nuevos Estados en los términos y condiciones que estime oportunos». El artículo 3 le permite formar un nuevo estado separando territorio de un estado o uniendo estados o partes de estados. También puede aumentar o reducir la superficie de un estado, alterar sus límites y alterar su nombre. En el artículo 3 la palabra «Estado» incluye un territorio de la Unión, salvo en la salvedad.

Rige una condición. Un proyecto de ley del artículo 3 no puede presentarse en ninguna de las dos Cámaras sin la recomendación del Presidente. Cuando afecta a la superficie, los límites o el nombre de un estado, el Presidente debe remitirlo antes a la legislatura de ese estado, para que dé su parecer en un plazo fijado que el Presidente puede prorrogar.

El artículo 4(2) dice que una ley así no es una enmienda de la Constitución a los efectos del artículo 368. El procedimiento especial descrito en nuestro artículo sobre las enmiendas, que para los cambios federales incluye la ratificación por las legislaturas estatales, no se aplica.

La salvedad pide pareceres, no consentimiento. En Babulal Parate v State of Bombay (1960) una sala de cinco jueces sostuvo que nada en la salvedad obliga al Parlamento a aceptar el parecer de la legislatura estatal, y observó que «dos legislaturas estatales pueden expresar pareceres totalmente divergentes». La sentencia de 2023 del Tribunal Supremo cita ese pasaje.

La sentencia de 2023 del Tribunal Supremo explica también por qué la Asamblea lo redactó así. En 1950 las unidades eran los estados de las Partes A, B y C, con las islas Andamán y Nicobar solas en la Parte D, una clasificación que reflejaba la colonial y no estaba pensada para durar. La Comisión de Reorganización de los Estados informó en 1955 de que los antiguos límites estaban «fundados en intereses imperiales o en las exigencias de un gobierno extranjero». La Séptima Enmienda y la Ley de Reorganización de los Estados de 1956 sustituyeron entonces las categorías por estados y territorios de la Unión. Cómo entraron los estados principescos en esas categorías se cuenta en nuestro artículo sobre Sardar Patel y los estados principescos.

Tres estados en noviembre de 2000 y un cambio de nombre en 2007

El Parlamento aprobó tres Leyes de Reorganización en 2000, y el Centro fijó cada fecha designada mediante notificación. Chhattisgarh nació el 1 de noviembre de 2000 a partir de 16 distritos de Madhya Pradesh, por la notificación S.O. 827(E) del 14 de septiembre. Uttaranchal siguió el 9 de noviembre con 13 distritos de Uttar Pradesh, por la S.O. 950(E) del 20 de octubre. Jharkhand empezó el 15 de noviembre con 18 distritos de Bihar, por la S.O. 829(E) del 14 de septiembre.

Cada ley repartió además los escaños de la Cámara del Pueblo. Madhya Pradesh conservó 29 y Chhattisgarh recibió 11. Uttar Pradesh conservó 80 y Uttaranchal recibió 5. Bihar conservó 40 y Jharkhand recibió 14.

El artículo 3 abarca también los nombres. La Ley de Uttaranchal (Alteración del Nombre) de 2006, fechada el 21 de diciembre de 2006, dispuso que el estado «se conocerá como el Estado de Uttarakhand». Entró en vigor el 1 de enero de 2007, por la notificación GSR 779(E) del 29 de diciembre de 2006.

Telangana en 2014, después de que la Asamblea de Andhra Pradesh dijera que no

La Ley de Reorganización de Andhra Pradesh de 2014 formó Telangana con diez distritos de Andhra Pradesh: Adilabad, Karimnagar, Medak, Nizamabad, Warangal, Ranga Reddy, Nalgonda, Mahbubnagar, Khammam e Hyderabad. Según PRS Legislative Research, la Lok Sabha aprobó el proyecto el 18 de febrero de 2014 y la Rajya Sabha el 20 de febrero. El Centro notificó el 2 de junio de 2014 como fecha designada, mediante la S.O. 655(E) del 4 de marzo.

La ley hizo de Hyderabad la capital común de ambos estados por un periodo no superior a diez años. El Tribunal Superior de Hyderabad sirve a los dos hasta que Andhra Pradesh cree el suyo, y el Gobernador del estado existente actúa por ambos estados durante el periodo que decida el Presidente. Los escaños de la Lok Sabha se repartieron en 25 y 17 entre Andhra Pradesh y Telangana, y los de la Asamblea se fijaron en 175 y 119.

El paso de consulta de la salvedad se cumplió. El Presidente remitió el proyecto a la legislatura de Andhra Pradesh, y el 30 de enero de 2014 su Asamblea lo rechazó por voto oral y pidió al Presidente que no recomendara su presentación. The Tribune informó de que el Centro no estaba obligado por el parecer de la Asamblea, porque el proyecto se había remitido con arreglo al artículo 3 para recabar pareceres y no para ser votado. El Parlamento siguió adelante.

Donde el artículo 1 llega a los tribunales: Ladakh, Jammu y Cachemira y la sentencia de 2023

La Ley de Reorganización de Jammu y Cachemira entró en vigor el 31 de octubre de 2019. El estado se dividió en los territorios de la Unión de Ladakh y de Jammu y Cachemira, y en ese momento regía una Proclamación del artículo 356, de modo que el Parlamento ejercía los poderes de su legislatura. El procedimiento del artículo 356 tiene su propio explicativo.

El 11 de diciembre de 2023 una sala constitucional de cinco jueces sostuvo que el parecer de la legislatura según la primera salvedad del artículo 3 es meramente recomendatorio. Confirmó el estatus de territorio de la Unión de Ladakh, porque el artículo 3(a) leído con la Explicación I permite formar un territorio de la Unión separando territorio de un estado. Dejó abierta la cuestión de si el Parlamento puede convertir un estado en uno o más territorios de la Unión. El Procurador General (Solicitor General) había dicho al Tribunal que se restablecería la condición de estado, y el Tribunal ordenó que «El restablecimiento de la condición de estado tendrá lugar lo antes posible», con elecciones a la Asamblea antes del 30 de septiembre de 2024.

Los peticionarios habían argumentado que la expresión «Unión indestructible de Estados destructibles» significa que los estados pueden reorganizarse pero no extinguirse. El Tribunal no resolvió ese argumento. Sí escribió que el artículo 1(1) muestra que los estados son «esenciales e indispensables para la estructura constitucional del país», y que «La Unión no puede existir sin la existencia de los Estados».

La misma sentencia registra que la indestructibilidad de la Unión está sujeta al poder soberano de adquirir o ceder territorio, tal como se reconoció en la consulta Berubari de 1960, que trató de la entrega de territorio a otro país.

En qué se distingue este arreglo del estadounidense

Ambedkar nombró él mismo las diferencias en 1948. Estados Unidos tiene doble ciudadanía, nacional y estatal, y la India tiene una. Los estados norteamericanos pueden redactar sus propias constituciones, mientras que él dijo que ningún estado, al menos en la Parte I del Primer Anexo del proyecto, tenía derecho a redactar la suya, y que la Constitución de la Unión y de los estados es «un marco único». Estados Unidos tiene sistemas judiciales federal y estatales separados, y la India tiene un poder judicial integrado, en el que los Tribunales Superiores y el Tribunal Supremo forman una sola jerarquía. Propuso también un servicio civil común para toda la India, para mantener uniforme la administración. La ciudadanía única se explica en nuestro artículo sobre la ciudadanía india.

Otras dos diferencias atañen al territorio y a las emergencias. La Constitución estadounidense, artículo IV, sección 3, dice que ningún estado puede formarse dentro de otro estado, ni uniendo estados o partes de estados, sin el consentimiento de las legislaturas interesadas además del Congreso. En la India el paso equivalente solo requiere el parecer de la legislatura estatal. Y Ambedkar dijo que, una vez que el Presidente proclamaba una emergencia, la Unión podía legislar sobre cualquier materia estatal y dar instrucciones a los estados, de modo que «el Estado se convierte en un estado unitario», un poder que dijo que ninguna otra federación posee.

Añadió que las enmiendas que tocan el reparto de las competencias legislativas, la representación de los estados en el Parlamento o los poderes de los tribunales requieren también la ratificación de los estados, una salvaguarda que la Constitución no extiende a sus demás artículos.

Federal, cuasifederal o ambas cosas: lo que dijeron la Asamblea y los jueces

El 25 de noviembre de 1949 Ambedkar respondió a la queja de que los estados habían sido «reducidos a Municipios». El principio básico del federalismo, dijo, es que la autoridad legislativa y ejecutiva se reparte entre el Centro y los estados por la propia Constitución y no por ninguna ley dictada por el Centro. «Los Estados bajo nuestra Constitución no dependen en modo alguno del Centro para su autoridad legislativa o ejecutiva.» Reconoció que la Constitución da al Centro un campo mayor y los poderes residuales, y dijo que ninguna de esas dos características es la esencia del federalismo.

Nueve jueces del Tribunal Supremo abordaron la cuestión el 11 de marzo de 1994 en S.R. Bommai v Union of India. El juez A. M. Ahmadi citó la duda del estudioso K. C. Wheare sobre si la India es estricta y plenamente federal. Enumeró rasgos que han llevado a los expertos a cuestionar la etiqueta: la ausencia de las palabras «federal» y «federación» en el texto, los poderes del Parlamento según los artículos 2 y 3, los poderes de emergencia, la ciudadanía única y el poder judicial integrado. «Cuasifederal», escribió, es la mejor descripción, una mezcla de elementos federales y unitarios que se inclina hacia estos últimos. Añadió que «qué hay en un nombre» importaba menos que lo que hacen las disposiciones.

El juez P. B. Sawant escribió que el artículo 1 hace de los estados «unidades constitucionalmente reconocidas y no meras divisiones administrativas convenientes», y que «no son ni satélites ni agentes del Centro». Citó la opinión del jurista H. M. Seervai de que el principio federal es dominante. El juez K. Ramaswamy sostuvo que el federalismo es un rasgo básico, que la Unión es permanente e indestructible dentro de los límites del artículo 1 y que un estado no tiene derecho a separarse. En 2023 el Tribunal resumió la situación como un arreglo «descrito como cuasifederal, federalismo asimétrico o federalismo cooperativo».

Dos comisiones, un consejo

El Gobierno de la India creó la Comisión sobre las Relaciones entre el Centro y los Estados el 9 de junio de 1983 bajo la presidencia del juez R. S. Sarkaria, magistrado jubilado del Tribunal Supremo. Su informe de 1988 hizo 247 recomendaciones, entre ellas un Consejo Interestatal permanente según el artículo 263 de la Constitución. El Gobierno aceptó esa y notificó el Consejo mediante notificación presidencial del 28 de mayo de 1990. Lo preside el Primer Ministro, y sus miembros son los Ministros Principales de los estados y de los territorios de la Unión con legislatura, además de seis ministros del Gabinete de la Unión.

Una segunda comisión siguió el 27 de abril de 2007, bajo el juez M. M. Punchhi, presidente jubilado del Tribunal Supremo de la India. Informó el 31 de marzo de 2010 con 273 recomendaciones. El Comité Permanente del Consejo Interestatal, presidido por el Ministro del Interior de la Unión, completó sus deliberaciones sobre las 273 en su 13.ª reunión el 25 de mayo de 2018, y la Oficina de Información de Prensa informó de que sus recomendaciones irían al Consejo Interestatal para su decisión.