अनुच्छेद 356 का 1951 से 1987 के बीच 75 बार इस्तेमाल हुआ, और 11 मार्च 1994 के नौ न्यायाधीशों वाले बोम्मई फ़ैसले ने राष्ट्रपति शासन की हर उद्घोषणा को न्यायिक समीक्षा के लिए खोल दिया और बहुमत की गिनती सदन के पटल पर पहुँचा दी

सरकारिया आयोग की 1988 की रिपोर्ट भारत सरकार को अनुच्छेद 356 के तहत राज्यों में राष्ट्रपति शासन की 75 उद्घोषणाओं की तालिका देती है। पहली 20 जून 1951 को पंजाब में हुई और तालिका की आख़िरी, वह भी पंजाब में, 11 मई 1987 को। 11 मार्च 1994 को सुप्रीम कोर्ट के नौ न्यायाधीशों की पीठ ने एस. आर. बोम्मई बनाम भारत संघ तय किया। उसने माना कि अदालत उद्घोषणा के पीछे की सामग्री की जाँच कर सकती है, कि राज्य की विधानसभा तब तक भंग नहीं की जा सकती जब तक संसद के दोनों सदन उद्घोषणा को मंज़ूर न कर दें, और कि मंत्रिमंडल का बहुमत सदन के पटल पर गिना जाना है।

अनुच्छेद 356 का पाठ, उसकी दो महीने और छह महीने की घड़ियाँ और तीन साल की सीमा आपातकालीन उपबंधों की हमारी मार्गदर्शिका में रखी गई हैं, जो बोम्मई के निर्णय की रूपरेखा भी देती है। यह लेख उस फ़ैसले के दोनों ओर के मामलों, अदालत के अपने निष्कर्षों, उसके बाद बहुमत परीक्षण के चलन, और सरकारिया आयोग ने संसद से जो बदलने को कहा, उसकी पड़ताल करता है।

1977 में अदालत ने क्या कहा

1994 से पहले प्रमुख फ़ैसला राजस्थान राज्य बनाम भारत संघ था, जो सात न्यायाधीशों ने 6 मई 1977 को तय किया। मार्च 1977 के लोकसभा चुनावों से केंद्र में सत्तारूढ़ दल बदलने के बाद, केंद्रीय गृह मंत्री ने 18 अप्रैल 1977 को नौ राज्यों के मुख्यमंत्रियों को लिखा कि वे अपने राज्यपालों को विधानसभाएँ भंग करने और नया जनादेश माँगने की सलाह दें। छह राज्यों ने मुक़दमा किया। अदालत ने उनके मुक़दमे और एक जुड़ी याचिका ख़ारिज कर दी।

मुख्य न्यायाधीश एम. हमीदुल्ला बेग का तर्क शीर्ष-नोट में दर्ज है। 38वें संशोधन से जोड़ा गया अनुच्छेद 356(5) कहता था कि राष्ट्रपति का संतोष “अंतिम और निर्णायक” है और उसे किसी अदालत में प्रश्नगत नहीं किया जा सकता, इसलिए अदालतें केवल उन आधारों को परख सकती थीं जो संघ ने स्वीकार किए। उद्घोषणाएँ 30 अप्रैल 1977 को नौ राज्यों के लिए आईं, सरकारिया तालिका दिखाती है: पंजाब, राजस्थान, उड़ीसा, हरियाणा, हिमाचल प्रदेश, मध्य प्रदेश, उत्तर प्रदेश, पश्चिम बंगाल और बिहार।

नौ की एक दूसरी खेप 17 फ़रवरी 1980 को आई, उस साल के लोकसभा चुनावों के बाद। सरकारिया रिपोर्ट कहती है कि दोनों में से कोई खेप संबंधित राज्य सरकारों की रिपोर्ट पर आधारित नहीं थी।

एक बाद के संशोधन, 44वें, ने खंड (5) हटा दिया। बोम्मई में न्यायमूर्ति बी. पी. जीवन रेड्डी ने लिखा कि हटाना इस सवाल पर “बादल हटा देता है” कि क्या इस कार्रवाई की समीक्षा हो सकती है। न्यायमूर्ति ए. एम. अहमदी ने लिखा कि 1977 का निर्णय, जहाँ तक वह उनके तर्क से असंगत था, क़ानून को सही ढंग से तय नहीं करता था।

कर्नाटक, अप्रैल 1989

जिस मामले ने फ़ैसले को उसका नाम दिया वह कर्नाटक में शुरू हुआ। 18 अप्रैल 1989 को राज्यपाल को एस. आर. बोम्मई के नेतृत्व वाले मंत्रिमंडल से समर्थन वापस लेते विधायकों के 19 पत्र मिले। उन्होंने मुख्यमंत्री से उनकी राय नहीं पूछी, फ़ैसला दर्ज करता है। 19 अप्रैल को उन्होंने राष्ट्रपति को रिपोर्ट दी कि मंत्रिमंडल के पास अब बहुमत नहीं रहा और अनुच्छेद 356 के तहत कार्रवाई की सिफ़ारिश की।

20 अप्रैल को 19 में से सात विधायकों ने लिखा कि उनके हस्ताक्षर ग़लतबयानी से लिए गए थे, और मुख्यमंत्री ने सदन के पटल पर अपना बहुमत साबित करने की पेशकश की। उसी दिन राज्य मंत्रिमंडल ने विधानसभा 27 अप्रैल को बुलाने का फ़ैसला किया। 21 अप्रैल 1989 को राष्ट्रपति ने उद्घोषणा जारी की, और संसद ने बाद में उसे मंज़ूर किया।

कर्नाटक हाई कोर्ट ने उसे बरक़रार रखा, यह मानते हुए, अन्य बातों के साथ, कि बहुमत परीक्षण न अनिवार्य था न राष्ट्रपति को रिपोर्ट देने की पूर्व-शर्त। न्यायमूर्ति पी. बी. सावंत ने, अपनी और न्यायमूर्ति कुलदीप सिंह की ओर से लिखते हुए, असहमति जताई। उन्होंने लिखा कि जहाँ मंत्रिमंडल का समर्थन वापस लिया गया बताया जाए, वहाँ “मंत्रिमंडल की ताक़त परखने का उचित तरीक़ा सदन के पटल पर परीक्षण करना है।” उन्होंने जोड़ा कि जिस राज्यपाल को परीक्षण असंभव लगे, उसे अपने कारण लिखित में बताने चाहिए।

नौ न्यायाधीशों ने क्या माना

नौ न्यायाधीशों ने मामला 11 मार्च 1994 को तय किया: न्यायमूर्ति एस. रत्नवेल पांडियन, ए. एम. अहमदी, कुलदीप सिंह, जे. एस. वर्मा, पी. बी. सावंत, के. रामास्वामी, एस. सी. अग्रवाल, योगेश्वर दयाल और बी. पी. जीवन रेड्डी, जिन्होंने कई राय दीं। न्यायमूर्ति रेड्डी ने, अपनी और न्यायमूर्ति अग्रवाल की ओर से, न्यायमूर्ति सावंत के निष्कर्ष 1, 2 और 4 से 7 से सहमति जताई, और मोटे तौर पर 8 से। निष्कर्षों के दोनों सार मिलकर कहते हैं:

• उद्घोषणा की समीक्षा इस पर हो सकती है कि कोई सामग्री थी भी या नहीं, वह प्रासंगिक थी या नहीं, और शक्ति का उपयोग बदनीयती (mala fide) से हुआ या नहीं। चुनौती देने वाले के पहली नज़र का मामला बना देने पर यह दिखाने का भार संघ पर है कि सामग्री मौजूद थी। अदालतें यह नहीं तौलतीं कि सामग्री सही या पर्याप्त थी या नहीं।
• अनुच्छेद 74(2) अदालत को यह पूछने से रोकता है कि मंत्रियों ने राष्ट्रपति को क्या सलाह दी। वह उस सामग्री की जाँच को नहीं रोकता जिस पर वह सलाह टिकी थी।
• जब तक दोनों सदन उद्घोषणा को मंज़ूर न करें, राष्ट्रपति विधानसभा को निलंबित कर सकते हैं पर भंग नहीं। न्यायमूर्ति रेड्डी ने लिखा कि भंग करना “सामान्य बात नहीं है”।
• अगर उद्घोषणा अमान्य ठहरे, तो अदालत बर्ख़ास्त सरकार और विधानसभा को बहाल कर सकती है, संसद के उसे मंज़ूर कर देने के बाद भी। बीच में किए गए काम तब तक वैध रहते हैं जब तक कोई सक्षम प्राधिकारी उन्हें निरस्त न करे।
• अगर संसद दो महीने के भीतर उद्घोषणा को मंज़ूर न करे, तो वह समाप्त हो जाती है और बर्ख़ास्त सरकार फिर बहाल हो जाती है।
• पंथनिरपेक्षता संविधान के बुनियादी ढाँचे का हिस्सा है, और न्यायमूर्ति रेड्डी ने लिखा कि संविधान एक संघ है “जिसका झुकाव केंद्र की ओर है”, लेकिन राज्यों को दिए गए क्षेत्र के भीतर “वे सर्वोच्च हैं।”

अपने सामने की उद्घोषणाओं पर, न्यायमूर्ति सावंत की राय ने कर्नाटक (21 अप्रैल 1989), मेघालय (11 अक्टूबर 1991) और नागालैंड (7 अगस्त 1988) की उद्घोषणाओं को असंवैधानिक माना। मेघालय की उद्घोषणा तब आई जब एक अध्यक्ष ने, दल-बदल क़ानून के तहत काम करते हुए, विश्वास प्रस्ताव में पाँच सदस्यों का मतदान का अधिकार निलंबित कर दिया, और न्यायमूर्ति सावंत ने उसे mala fide पाया। चूँकि तब तक नए चुनाव हो चुके थे, कोई राहत नहीं मिली। मध्य प्रदेश, राजस्थान और हिमाचल प्रदेश के लिए 15 दिसंबर 1992 की उद्घोषणाओं को वैध माना गया। राष्ट्रपति के सामने राज्यपालों की रिपोर्टों ने 6 दिसंबर 1992 के बाद की क़ानून-व्यवस्था की स्थिति बताई, और अदालत ने लिखा कि जब तक “कुछ प्रासंगिक सामग्री” थी वह दख़ल नहीं दे सकती थी।

उसके बाद सदन में बहुमत परीक्षण कैसे चला

अदालत इस सवाल पर 24 जनवरी 2006 को रामेश्वर प्रसाद बनाम भारत संघ में लौटी। फ़रवरी 2005 में बिहार के चुनाव के बाद राज्यपाल ने रिपोर्ट दी कि कोई दल, चुनाव-पूर्व गठबंधन या चुनाव-बाद गठबंधन 243 के सदन में ज़रूरी 122 सीटों का दावा नहीं कर सकता। 7 मार्च 2005 की एक उद्घोषणा ने विधानसभा को निलंबित अवस्था में रख दिया था। 21 मई 2005 की राज्यपाल की उस रिपोर्ट पर, जिसमें कहा गया था कि अवैध तरीक़ों से बहुमत जोड़ने की कोशिशें हो रही हैं, राष्ट्रपति ने 23 मई को उसे भंग कर दिया, उसके बैठने से पहले ही।

मुख्य न्यायाधीश वाई. के. सभरवाल और न्यायमूर्ति बी. एन. अग्रवाल तथा अशोक भान की पीठ ने 7 अक्टूबर 2005 के एक संक्षिप्त आदेश में भंग करने को असंवैधानिक घोषित किया। कारण 24 जनवरी 2006 के फ़ैसले में आए। उसने माना कि जिस दल के पास प्रथम दृष्टया बहुमत है उसे सरकार बनाने की अनुमति मिलनी चाहिए, और लिखा: “दोनों श्रेणियों में, अंततः बहुमत सदन के पटल पर साबित करना होगा।” नए चुनाव पहले से चल रहे थे, मतदान 18 अक्टूबर 2005 से शुरू होना था, इसलिए अदालत ने पुरानी विधानसभा बहाल नहीं की।

2016 में उत्तराखंड ने बहुमत परीक्षण को अदालत की निगरानी वाला रूप दिया। 27 मार्च 2016 की एक उद्घोषणा हाई कोर्ट ने रद्द कर दी थी। 6 मई 2016 को सुप्रीम कोर्ट ने, न्यायमूर्ति दीपक मिश्रा की अध्यक्षता वाली पीठ में, 10 मई को एक विशेष सत्र का आदेश दिया जिसमें एक ही मद थी, विश्वास मत। सत्र के लिए राष्ट्रपति शासन निलंबित किया गया, अयोग्य ठहराए गए नौ सदस्य मतदान नहीं कर सके, और कार्यवाही की वीडियो-रिकॉर्डिंग हुई। 11 मई 2016 का आदेश दर्ज करता है कि मुख्यमंत्री को 61 में से 33 मत मिले, और संघ को उसी दिन उद्घोषणा वापस लेने देता है। उद्घोषणा स्वयं उचित थी या नहीं, यह सवाल खुला रहा।

सरकारिया आयोग ने क्या माँगा

9 जून 1983 को भारत सरकार ने सुप्रीम कोर्ट के पूर्व न्यायाधीश आर. एस. सरकारिया के तहत केंद्र-राज्य संबंध आयोग गठित किया। उसकी 1988 की रिपोर्ट ने 247 सिफ़ारिशें कीं। 7 मई 2013 के लोकसभा के जवाब में गृह मंत्रालय ने कहा कि 1990 में बनी अंतर-राज्य परिषद ने उनमें से 180 स्वीकार की थीं और 65 स्वीकार नहीं की थीं, और दो पर अमल जारी था।

अध्याय VI, आपातकालीन उपबंधों पर, 6.8.01 से 6.8.12 तक क्रमांकित सिफ़ारिशों की सूची से ख़त्म होता है। वे कहती हैं कि:

• अनुच्छेद 356 का इस्तेमाल “बहुत संयम से” होना चाहिए, अंतिम उपाय के रूप में, राज्य में संकट सुलझाने की सभी कोशिशें विफल होने के बाद (6.8.01)।
• राज्य को आम तौर पर विशिष्ट शब्दों में चेताया जाना चाहिए, और उसके दिए किसी भी स्पष्टीकरण को ध्यान में रखा जाना चाहिए (6.8.02)।
• राजनीतिक विघटन की स्थिति में राज्यपाल को पहले यह टटोलना चाहिए कि क्या बहुमत के समर्थन वाली सरकार बन सकती है (6.8.04)।
• हर उद्घोषणा संसद के हर सदन के सामने जल्द से जल्द रखी जानी चाहिए, और संसद को उद्घोषणा पर विचार का मौक़ा मिलने से पहले विधानसभा भंग नहीं होनी चाहिए (6.8.05 और 6.8.06)।
• राज्यपाल की रिपोर्ट “बोलता हुआ दस्तावेज़” होनी चाहिए जिसमें भौतिक तथ्य और आधार हों, और उसे पूरा प्रकाशित किया जाना चाहिए (6.8.09 और 6.8.10)।
• खंड (5) में, राष्ट्रपति शासन को एक साल से आगे जारी रखने की दो शर्तों के बीच का “और” शब्द “या” हो जाना चाहिए (6.8.12)।

आयोग की दो स्थितियाँ संशोधनों से नहीं, अदालतों के रास्ते क़ानून में आईं। बोम्मई मानता है कि विधानसभा संसद की मंज़ूरी से पहले भंग नहीं हो सकती, जैसा 6.8.06 ने माँगा था। न्यायमूर्ति सावंत की राय बहुमत परीक्षण को भी आयोग के उस मत तक ले जाती है कि मंत्रिमंडल की ताक़त का निपटारा विधायिका में सबसे अच्छा होता है, और न्यायमूर्ति रेड्डी ने लिखा कि अनुच्छेद 356 पर आयोग की सिफ़ारिशें “गंभीर विचार की पात्र हैं”। 6.8.12 का शब्द-बदलाव नहीं हुआ है। अनुच्छेद 356(5) अब भी राष्ट्रपति शासन के एक साल से आगे चलने के लिए राष्ट्रीय आपातकाल की उद्घोषणा और चुनाव आयोग का प्रमाणपत्र, दोनों माँगता है। राज्यपाल की भूमिका पर पुंछी आयोग की बाद की सिफ़ारिशें राज्यपाल पर हमारे लेख में रखी गई हैं।

लागू करने की दिनांकित गिनती

सरकारिया की तालिका सबसे पूरी आधिकारिक सूची है जो यह लेख खोज पाया, और वह 11 मई 1987 पर रुक जाती है।

• प्रविष्टियाँ 1 से 14 20 जून 1951 के पंजाब (17 अप्रैल 1952 को वापस, विधानसभा निलंबित) से 25 फ़रवरी 1968 के उत्तर प्रदेश तक जाती हैं।
• प्रविष्टियाँ 42 से 50 30 अप्रैल 1977 के नौ राज्य हैं, और प्रविष्टियाँ 58 से 66 17 फ़रवरी 1980 के नौ, जो मिलकर 75 में से 18 हैं।
• प्रविष्टि 75, 11 मई 1987 का पंजाब, तालिका में जारी बताई गई है।
• फ़ैक्टली द्वारा 2018 में विश्लेषित सूचना के अधिकार के एक अनुरोध के जवाब में, गृह मंत्रालय के अभिलेख में उत्तराखंड की मार्च 2016 की उद्घोषणा 1950 से 115वीं थी। उत्तर प्रदेश में सबसे ज़्यादा 10 थीं, उसके बाद बिहार में 9।
• जब लोकसभा भंग थी, तब दो मौक़ों पर राज्यसभा ने अकेले एक उद्घोषणा मंज़ूर की, राज्यसभा सचिवालय दर्ज करता है: तमिलनाडु और नागालैंड 28 फ़रवरी और 1 मार्च 1977 को, और हरियाणा 3 और 4 जून 1991 को।

मणिपुर रिकॉर्ड में सबसे ताज़ा मामला है। उसकी उद्घोषणा 13 फ़रवरी 2025 को जारी हुई, संसद ने उसे पुष्ट करने वाला प्रस्ताव, राज्यसभा सबसे बाद में, 4 अप्रैल 2025 को पारित किया, और वह 4 फ़रवरी 2026 से प्रभावी रूप से वापस ली गई। ईस्टर्न मिरर ने रिपोर्ट किया कि 60 सदस्यों की विधानसभा निलंबित अवस्था में रही, उसका कार्यकाल 2027 तक चल रहा था।