El artículo 356 se usó 75 veces entre 1951 y 1987, y la sentencia Bommai de nueve jueces del 11 de marzo de 1994 hizo después que toda proclamación del President's Rule pudiera revisarse judicialmente y trasladó el recuento de una mayoría al pleno de la Cámara

El informe de 1988 de la Comisión Sarkaria al Gobierno de la India tabula 75 proclamaciones del President’s Rule en estados en virtud del artículo 356. Punjab vio la primera el 20 de junio de 1951 y la última de la tabla, también en Punjab, el 11 de mayo de 1987. El 11 de marzo de 1994 un tribunal de nueve jueces del Tribunal Supremo resolvió S. R. Bommai v. Union of India. Sostuvo que un tribunal puede examinar el material en que se basa una proclamación, que una Asamblea estatal no puede disolverse hasta que las dos Cámaras del Parlamento hayan aprobado la proclamación, y que la mayoría de un ministerio debe contarse en el pleno de la Cámara.

El texto del artículo 356, sus relojes de dos y seis meses y el límite de tres años se exponen en nuestra guía sobre las disposiciones de emergencia, que da también el esquema de lo resuelto en Bommai. Este artículo entra en los casos a ambos lados de esa sentencia, en las propias conclusiones del Tribunal, en cómo ha funcionado desde entonces la prueba de mayoría en el pleno (floor test) y en lo que la Comisión Sarkaria pidió al Parlamento que cambiara.

Lo que dijo el Tribunal en 1977

Antes de 1994 la sentencia de referencia era State of Rajasthan v. Union of India, resuelta el 6 de mayo de 1977 por siete jueces. Después de que las elecciones a la Lok Sabha de marzo de 1977 cambiaran el partido en el poder en el Centro, el Ministro del Interior de la Unión escribió el 18 de abril de 1977 a los Ministros Principales de nueve estados, pidiéndoles que aconsejaran a sus Gobernadores disolver sus Asambleas y buscar nuevos mandatos. Seis de los estados demandaron. El Tribunal desestimó sus demandas y una petición conexa.

El razonamiento del Presidente del Tribunal M. Hameedullah Beg consta en el resumen de la sentencia. El artículo 356(5), añadido por la 38.ª Enmienda, decía que la satisfacción del Presidente era «definitiva y concluyente» y no podía cuestionarse ante ningún tribunal, de modo que los tribunales solo podían comprobar los motivos que admitiera la Unión. Las proclamaciones siguieron el 30 de abril de 1977 para nueve estados, según muestra la tabla de Sarkaria: Punjab, Rajastán, Orissa, Haryana, Himachal Pradesh, Madhya Pradesh, Uttar Pradesh, Bengala Occidental y Bihar.

Un segundo lote de nueve llegó el 17 de febrero de 1980, después de las elecciones a la Lok Sabha de ese año. Ninguno de los dos lotes, dice el informe Sarkaria, se basó en un informe de los gobiernos estatales afectados.

Una enmienda posterior, la 44.ª, suprimió la cláusula (5). En Bommai, el juez B. P. Jeevan Reddy escribió que la supresión «quita la nube» sobre si la acción puede revisarse. El juez A. M. Ahmadi escribió que la decisión de 1977, en la medida en que era incompatible con su razonamiento, no estableció correctamente el derecho.

Karnataka, abril de 1989

El caso que dio nombre a la sentencia empezó en Karnataka. El 18 de abril de 1989 el Gobernador recibió 19 cartas de legisladores que retiraban su apoyo al ministerio dirigido por S. R. Bommai. No pidió su opinión al Ministro Principal, registra la sentencia. El 19 de abril informó al Presidente de que el ministerio ya no contaba con una mayoría y recomendó actuar en virtud del artículo 356.

El 20 de abril siete de los 19 legisladores escribieron para decir que sus firmas se habían obtenido mediante engaño, y el Ministro Principal se ofreció a demostrar su mayoría en el pleno de la Cámara. Ese día el Gabinete del estado decidió convocar la Asamblea el 27 de abril. El 21 de abril de 1989 el Presidente dictó la proclamación, y el Parlamento la aprobó más tarde.

El Tribunal Superior de Karnataka la confirmó, al sostener entre otras cosas que una prueba de mayoría en el pleno no era obligatoria ni un requisito previo para informar al Presidente. El juez P. B. Sawant, que escribía en su nombre y en el del juez Kuldip Singh, discrepó. Escribió que, cuando se dice que se ha retirado el apoyo a un ministerio, «el camino adecuado para comprobar la fuerza del ministerio es hacer la prueba en el pleno de la Cámara». Un Gobernador que considere imposible una prueba, añadió, debe exponer sus razones por escrito.

Lo que sostuvieron los nueve jueces

Nueve jueces resolvieron el caso el 11 de marzo de 1994: los jueces S. Ratnavel Pandian, A. M. Ahmadi, Kuldip Singh, J. S. Verma, P. B. Sawant, K. Ramaswamy, S. C. Agrawal, Yogeshwar Dayal y B. P. Jeevan Reddy, que emitió varias opiniones. El juez Reddy, en su nombre y en el del juez Agrawal, coincidió con las conclusiones 1, 2 y 4 a 7 del juez Sawant, y en términos generales con la 8. Juntos, los dos resúmenes de conclusiones dicen:

• Una proclamación puede revisarse para ver si había algún material, si era pertinente y si el poder se usó de mala fe (mala fide). Cuando quien la impugna demuestra un primer caso, corresponde a la Unión probar que el material existía. Los tribunales no sopesan si el material era correcto o suficiente.
• El artículo 74(2) impide a un tribunal preguntar qué consejo dieron los ministros al Presidente. No impide examinar el material en que se apoyaba ese consejo.
• Hasta que las dos Cámaras aprueben la proclamación, el Presidente puede suspender la Asamblea pero no disolverla. El juez Reddy escribió que la disolución «no es una cuestión de rutina».
• Si la proclamación se declara inválida, el Tribunal puede restablecer el gobierno destituido y la Asamblea, incluso después de que el Parlamento la haya aprobado. Los actos realizados entretanto siguen siendo válidos salvo que una autoridad competente los derogue.
• Si el Parlamento no aprueba una proclamación en dos meses, esta caduca y el gobierno destituido revive.
• El laicismo forma parte de la estructura básica de la Constitución, y el juez Reddy escribió que la Constitución es una federación «con un sesgo a favor del centro», pero que dentro de la esfera asignada a los estados «son supremos».

Sobre las proclamaciones que tenía ante sí, la opinión del juez Sawant declaró inconstitucionales las de Karnataka (21 de abril de 1989), Meghalaya (11 de octubre de 1991) y Nagaland (7 de agosto de 1988). La proclamación de Meghalaya llegó después de que un Speaker, actuando según la ley antideserción, suspendiera el derecho de voto de cinco miembros en una moción de confianza, y el juez Sawant la consideró mala fide. Como desde entonces se habían celebrado nuevas elecciones, no hubo reparación. Las proclamaciones del 15 de diciembre de 1992 para Madhya Pradesh, Rajastán y Himachal Pradesh se declararon válidas. Los informes de los Gobernadores ante el Presidente describían el estado del orden público después del 6 de diciembre de 1992, y el Tribunal escribió que, mientras hubiera «algún material pertinente», no podía interferir.

Cómo ha funcionado la prueba de mayoría en el pleno desde entonces

El Tribunal volvió sobre la cuestión el 24 de enero de 2006 en Rameshwar Prasad v. Union of India. Tras las elecciones de Bihar de febrero de 2005, el Gobernador informó de que ningún partido, combinación previa a las elecciones o alianza posterior podía reclamar los 122 escaños necesarios en una Cámara de 243. Una proclamación del 7 de marzo de 2005 había dejado la Asamblea en suspenso. Con un informe del Gobernador del 21 de mayo de 2005 que decía que se intentaba reunir una mayoría por medios ilegales, el Presidente la disolvió el 23 de mayo, antes de que se hubiera reunido.

Un tribunal formado por el Presidente del Tribunal Y. K. Sabharwal y los jueces B. N. Agrawal y Ashok Bhan declaró inconstitucional la disolución en una breve orden del 7 de octubre de 2005. Las razones llegaron en la sentencia del 24 de enero de 2006. Sostuvo que a un partido que prima facie tiene una mayoría hay que permitirle formar gobierno, y escribió: «En ambas categorías, en última instancia habrá que probar la mayoría en el pleno de la Cámara». Ya estaban en marcha nuevas elecciones, con las votaciones previstas para empezar el 18 de octubre de 2005, de modo que el Tribunal no restableció la antigua Asamblea.

Uttarakhand en 2016 dio a la prueba de mayoría en el pleno una forma supervisada por el tribunal. Una proclamación del 27 de marzo de 2016 había sido anulada por el Tribunal Superior. El 6 de mayo de 2016 el Tribunal Supremo, en un tribunal presidido por el juez Dipak Misra, ordenó una sesión especial el 10 de mayo con un único punto, una votación de confianza. El President’s Rule se suspendió durante la sesión, nueve miembros inhabilitados no pudieron votar y las actuaciones se grabaron en vídeo. La orden del 11 de mayo de 2016 registra que el Ministro Principal recibió 33 de los 61 votos y permite a la Unión revocar la proclamación ese día. Si la propia proclamación había estado justificada quedó abierto.

Lo que pidió la Comisión Sarkaria

El 9 de junio de 1983 el Gobierno de la India constituyó la Comisión sobre las Relaciones Centro-Estados bajo la presidencia de R. S. Sarkaria, antiguo juez del Tribunal Supremo. Su informe de 1988 hizo 247 recomendaciones. En una respuesta a la Lok Sabha del 7 de mayo de 2013 el Ministerio del Interior dijo que el Consejo Interestatal, formado en 1990, había aceptado 180 de ellas y no había aceptado 65, con dos aún en curso de ejecución.

El Capítulo VI, sobre las disposiciones de emergencia, termina con una lista de recomendaciones numeradas del 6.8.01 al 6.8.12. Dicen que:

• El artículo 356 debería usarse «con mucha parquedad», como medida de último recurso, después de que hayan fracasado todos los intentos de resolver la crisis en el estado (6.8.01).
• Normalmente debería advertirse al estado en términos concretos, y tenerse en cuenta cualquier explicación que dé (6.8.02).
• En una crisis política el Gobernador debería explorar primero si puede formarse un gobierno con apoyo mayoritario (6.8.04).
• Toda proclamación debería presentarse ante cada Cámara del Parlamento lo antes posible, y la Asamblea no debería disolverse antes de que el Parlamento haya tenido ocasión de considerar la proclamación (6.8.05 y 6.8.06).
• El informe del Gobernador debería ser un «documento elocuente» con los hechos y fundamentos esenciales, y debería publicarse íntegro (6.8.09 y 6.8.10).
• En la cláusula (5), la palabra «y» entre las dos condiciones para continuar el President’s Rule más allá de un año debería pasar a ser «o» (6.8.12).

Dos de las posiciones de la Comisión entraron en el derecho por medio de los tribunales y no de enmiendas. Bommai sostiene que la Asamblea no puede disolverse antes de la aprobación parlamentaria, como pedía la 6.8.06. La opinión del juez Sawant remonta también la prueba de mayoría en el pleno a la opinión de la Comisión de que la fuerza de un ministerio se dirime mejor en el legislativo, y el juez Reddy escribió que las recomendaciones de la Comisión sobre el artículo 356 «merecen seria consideración». El cambio de redacción de la 6.8.12 no se ha hecho. El artículo 356(5) sigue exigiendo tanto una proclamación de emergencia nacional como un certificado de la Comisión Electoral antes de que el President’s Rule pueda pasar de un año. Las recomendaciones posteriores de la Comisión Punchhi sobre el papel del Gobernador se exponen en nuestro artículo sobre el Gobernador.

Un recuento fechado de las imposiciones

La tabla de Sarkaria es la lista oficial más completa que este artículo pudo encontrar, y se detiene el 11 de mayo de 1987.

• Las entradas 1 a 14 van de Punjab el 20 de junio de 1951 (revocada el 17 de abril de 1952, Asamblea suspendida) a Uttar Pradesh el 25 de febrero de 1968.
• Las entradas 42 a 50 son los nueve estados del 30 de abril de 1977, y las entradas 58 a 66 los nueve del 17 de febrero de 1980, que juntos son 18 de los 75.
• La entrada 75, Punjab el 11 de mayo de 1987, figura en la tabla como vigente.
• En una respuesta a una solicitud de derecho a la información que analizó Factly en 2018, el registro del Ministerio del Interior tenía la proclamación de marzo de 2016 para Uttarakhand como la 115.ª desde 1950. Uttar Pradesh tuvo más, con 10, seguido de Bihar con 9.
• Cuando la Lok Sabha estaba disuelta, la Rajya Sabha aprobó sola una proclamación en dos ocasiones, registra la Secretaría de la Rajya Sabha: Tamil Nadu y Nagaland el 28 de febrero y el 1 de marzo de 1977, y Haryana el 3 y el 4 de junio de 1991.

Manipur es el último caso del registro. Su proclamación se dictó el 13 de febrero de 2025, el Parlamento adoptó la resolución que la confirmaba, la Rajya Sabha en último lugar, el 4 de abril de 2025, y se revocó con efecto desde el 4 de febrero de 2026. Eastern Mirror informó de que la Asamblea de 60 miembros seguía en suspenso, con su mandato hasta 2027.