कलम १ नुसार भारत हा राज्यांचा संघ आहे, कारण आंबेडकरांच्या मसुदा समितीला कोणत्याही राज्याला संघातून फुटून निघण्याचा अधिकार नको होता, आणि संसद साध्या कायद्याने कोणत्याही राज्याची पुनर्रचना करू शकते

कलम १ म्हणते की “इंडिया, म्हणजेच भारत, हा राज्यांचा संघ असेल”, आणि “संघ” हा शब्द मुद्दाम निवडला गेला होता. मसुदा समितीचे अध्यक्ष बी. आर. आंबेडकर यांनी ४ नोव्हेंबर १९४८ रोजी संविधान सभेला सांगितले की “संघराज्य हे संघ आहे कारण ते अविनाशी आहे.”

संविधान २६ जानेवारी १९५० रोजी अंमलात आले. त्याची पहिली अनुसूची आता २८ राज्यांची यादी देते, आणि अनेक नोंदी राज्याचा भूप्रदेश ठरवणाऱ्या संसदेच्या कायद्याचे नाव घेऊन राज्याची व्याख्या करतात. उदाहरणार्थ, तेलंगणाची नोंद आंध्र प्रदेश पुनर्रचना कायदा, २०१४ च्या कलम ३ कडे निर्देश करते.

मसुदाकारांनी “संघराज्य” न लिहिता “संघ” का लिहिले

टीकाकारांनी “राज्यांचे संघराज्य” हे शब्द मागितले होते. आंबेडकरांनी उत्तर दिले की एकात्मक राज्य असलेल्या दक्षिण आफ्रिकेला संघ (Union) म्हटले जाते, आणि संघराज्य असलेल्या कॅनडालाही तसेच म्हटले जाते, त्यामुळे हा शब्द प्रचलित वापराचा भंग करत नाही. ही निवड जाणीवपूर्वक होती, असे ते म्हणाले. संघराज्य हे राज्यांनी एकत्र येण्याच्या कराराचा परिणाम नाही आणि म्हणून कोणत्याही राज्याला संघातून फुटून निघण्याचा अधिकार नाही, हे स्पष्ट करण्याची मसुदा समितीची इच्छा होती.

देश प्रशासनाच्या सोयीसाठी राज्यांत विभागला गेला असू शकतो, पण तो एक अखंड संपूर्ण आहे, एकाच सत्तेखाली राहणारे एकच लोक त्यात आहेत, असे त्यांनी पुढे सांगितले. अमेरिकेने तोच प्रश्न सोडवण्यासाठी लढलेल्या अमेरिकी गृहयुद्धाकडे त्यांनी बोट दाखवले.

त्याच भाषणात संविधानाला संघराज्यीय म्हटले गेले. आंबेडकरांनी दुहेरी शासनव्यवस्थेचे (dual polity) वर्णन केले, म्हणजे सरकारचे दोन स्तर: केंद्रात संघ आणि राज्ये, ज्यांपैकी प्रत्येकाकडे संविधानाने नेमून दिलेल्या क्षेत्रात सार्वभौम अधिकार आहेत. राज्ये ही केवळ राज्यांची आघाडी नाहीत, तसेच संघाच्या प्रशासकीय संस्थाही नाहीत, असे ते म्हणाले.

सभेने १५ नोव्हेंबर १९४८ रोजी या शब्दरचनेची कसोटी घेतली. “राज्ये” याऐवजी “प्रदेश” आणि “प्रांत” हे शब्द घालण्याचे, आणि “संघ” आधी “संघराज्यीय” हा शब्द घालण्याचे प्रस्ताव सदस्यांनी मांडले. त्या सर्व दुरुस्त्या फेटाळल्या गेल्या. लक्ष्मीकांत मैत्रा यांनी युक्तिवाद केला की “राज्य” हा शब्द सार्वभौमत्व सुचवतो, आणि घटक एखाद्या दिवशी आपण सार्वभौम होतो असा दावा करू शकतात असा इशारा दिला. केंगल हनुमंतय्या यांनी उत्तर दिले की “राज्य” हा शब्द सोयीचा आहे आणि कायदेशीर मजकुराला योग्य ठरतो.

कलमे २ ते ४ संसदेला काय करू देतात

कलम २ संसदेला “योग्य वाटतील अशा अटी व शर्तींवर नवीन राज्ये संघात दाखल करू किंवा स्थापन करू” देते. कलम ३ तिला एखाद्या राज्यातून भूभाग वेगळा करून, किंवा राज्ये किंवा राज्यांचे भाग जोडून नवे राज्य तयार करू देते. ती राज्याचे क्षेत्रफळ वाढवू किंवा कमी करू शकते, त्याच्या सीमा बदलू शकते आणि त्याचे नाव बदलू शकते. कलम ३ मध्ये “राज्य” या शब्दात परंतुक वगळता केंद्रशासित प्रदेशाचा समावेश होतो.

एक अट लागू होते. कलम ३ अंतर्गतचे विधेयक राष्ट्रपतींच्या शिफारशीशिवाय कोणत्याही सभागृहात सादर करता येत नाही. ते राज्याचे क्षेत्र, सीमा किंवा नाव यावर परिणाम करत असेल, तर राष्ट्रपतींनी ते आधी त्या राज्याच्या विधिमंडळाकडे, राष्ट्रपती वाढवू शकतील अशा ठरावीक मुदतीत त्याचे मत कळवण्यासाठी, पाठवले पाहिजे.

कलम ४(२) म्हणते की असा कायदा कलम ३६८ च्या प्रयोजनांसाठी संविधानाची दुरुस्ती नाही. दुरुस्त्यांवरील आमच्या मार्गदर्शिकेत वर्णन केलेली विशेष प्रक्रिया, जिच्यात संघराज्यीय बदलांसाठी राज्य विधिमंडळांचे अनुमोदन समाविष्ट असते, लागू होत नाही.

परंतुक मते मागते, संमती नाही. बाबूलाल पाराटे विरुद्ध मुंबई राज्य (Babulal Parate v State of Bombay) (१९६०) मध्ये पाच न्यायाधीशांच्या पीठाने ठरवले की राज्य विधिमंडळाचे मत संसदेने स्वीकारावे असे परंतुकात काहीही सांगितलेले नाही, आणि “दोन राज्य विधिमंडळे पूर्णपणे भिन्न मते व्यक्त करू शकतात” असे नमूद केले. २०२३ चा सर्वोच्च न्यायालयाचा निकाल तो उतारा उद्धृत करतो.

सर्वोच्च न्यायालयाचा २०२३ चा निकाल सभेने हे कलम असे का लिहिले तेही सांगतो. १९५० मध्ये घटक म्हणजे भाग A, B आणि C राज्ये होती, आणि अंदमान व निकोबार बेटे एकटी भाग D मध्ये होती; ही वर्गवारी वसाहतकालीन वर्गवारीचे प्रतिबिंब होती आणि टिकण्यासाठी नव्हती. राज्य पुनर्रचना आयोगाने १९५५ मध्ये अहवाल दिला की जुन्या सीमा “साम्राज्यवादी हितसंबंधांवर किंवा परकीय सरकारच्या निकडींवर आधारलेल्या” होत्या. सातवी दुरुस्ती आणि १९५६ चा राज्य पुनर्रचना कायदा यांनी मग त्या वर्गांच्या जागी राज्ये आणि केंद्रशासित प्रदेश आणले. संस्थाने त्या वर्गांत कशी आली हे सरदार पटेल आणि संस्थाने या आमच्या लेखात सांगितले आहे.

नोव्हेंबर २००० मधील तीन राज्ये आणि २००७ मधील नामांतर

संसदेने २००० मध्ये तीन पुनर्रचना कायदे संमत केले, आणि केंद्राने प्रत्येकाचा नियत दिवस अधिसूचनेद्वारे ठरवला. छत्तीसगड १ नोव्हेंबर २००० रोजी मध्य प्रदेशातील १६ जिल्ह्यांतून अस्तित्वात आले, १४ सप्टेंबरच्या S.O. 827(E) अधिसूचनेनुसार. उत्तरांचल ९ नोव्हेंबर रोजी उत्तर प्रदेशातील १३ जिल्ह्यांतून आले, २० ऑक्टोबरच्या S.O. 950(E) नुसार. झारखंड १५ नोव्हेंबर रोजी बिहारमधील १८ जिल्ह्यांतून सुरू झाले, १४ सप्टेंबरच्या S.O. 829(E) नुसार.

प्रत्येक कायद्याने लोकसभेच्या जागाही विभागल्या. मध्य प्रदेशने २९ राखल्या आणि छत्तीसगडला ११ मिळाल्या. उत्तर प्रदेशने ८० राखल्या आणि उत्तरांचलला ५ मिळाल्या. बिहारने ४० राखल्या आणि झारखंडला १४ मिळाल्या.

कलम ३ नावांनाही लागू होते. २१ डिसेंबर २००६ च्या दिनांकाच्या उत्तरांचल (नावात बदल) कायदा, २००६ ने तरतूद केली की राज्य “उत्तराखंड राज्य म्हणून ओळखले जाईल”. तो १ जानेवारी २००७ रोजी, २९ डिसेंबर २००६ च्या GSR 779(E) अधिसूचनेनुसार, अंमलात आला.

तेलंगणा २०१४ मध्ये, आंध्र प्रदेश विधानसभेने नाही म्हटल्यानंतर

आंध्र प्रदेश पुनर्रचना कायदा, २०१४ ने आंध्र प्रदेशातील दहा जिल्ह्यांतून तेलंगणा तयार केले: आदिलाबाद, करीमनगर, मेडक, निझामाबाद, वारंगल, रंगारेड्डी, नलगोंडा, महबूबनगर, खम्मम आणि हैदराबाद. पीआरएस लेजिस्लेटिव्ह रिसर्चच्या म्हणण्यानुसार लोकसभेने हे विधेयक १८ फेब्रुवारी २०१४ रोजी आणि राज्यसभेने २० फेब्रुवारी रोजी संमत केले. केंद्राने २ जून २०१४ हा नियत दिवस म्हणून ४ मार्चच्या S.O. 655(E) द्वारे अधिसूचित केला.

कायद्याने हैदराबादला दोन्ही राज्यांची समाईक राजधानी केले, दहा वर्षांपेक्षा जास्त नसलेल्या कालावधीसाठी. आंध्र प्रदेश स्वतःचे उच्च न्यायालय स्थापन करेपर्यंत हैदराबादचे उच्च न्यायालय दोन्हींसाठी काम करते, आणि विद्यमान राज्याचे राज्यपाल राष्ट्रपती ठरवतील त्या कालावधीसाठी दोन्ही राज्यांसाठी काम पाहतात. लोकसभेच्या जागा आंध्र प्रदेश आणि तेलंगणा यांच्यात २५ आणि १७ अशा विभागल्या गेल्या, आणि विधानसभेच्या जागा १७५ आणि ११९ ठरवल्या गेल्या.

परंतुकातील सल्लामसलतीचा टप्पा पार पाडला गेला. राष्ट्रपतींनी विधेयक आंध्र प्रदेश विधिमंडळाकडे पाठवले, आणि ३० जानेवारी २०१४ रोजी तेथील विधानसभेने ते ध्वनिमताने फेटाळले आणि राष्ट्रपतींनी ते सादर करण्याची शिफारस करू नये अशी विनंती केली. द ट्रिब्यूनने वृत्त दिले की केंद्र विधानसभेच्या मतांना बांधील नव्हते, कारण विधेयक कलम ३ अंतर्गत मते जाणून घेण्यासाठी पाठवले गेले होते, त्यावर मतदान घेण्यासाठी नाही. संसदेने पुढची कार्यवाही केली.

जिथे कलम १ न्यायालयांना भेटते: लडाख, जम्मू आणि काश्मीर आणि २०२३ चा निकाल

जम्मू आणि काश्मीर पुनर्रचना कायदा ३१ ऑक्टोबर २०१९ रोजी अंमलात आला. राज्याची लडाख आणि जम्मू आणि काश्मीर या केंद्रशासित प्रदेशांत विभागणी झाली, आणि त्या वेळी राज्यात कलम ३५६ अंतर्गतची उद्घोषणा लागू होती, म्हणून संसदेने त्याच्या विधिमंडळाचे अधिकार वापरले. कलम ३५६ ची कार्यपद्धती यावर स्वतंत्र मार्गदर्शिका आहे.

११ डिसेंबर २०२३ रोजी पाच न्यायाधीशांच्या घटनापीठाने ठरवले की कलम ३ च्या पहिल्या परंतुकाखालील विधिमंडळाची मते केवळ शिफारसरूप आहेत. त्याने लडाखचा केंद्रशासित प्रदेश म्हणून दर्जा कायम ठेवला, कारण स्पष्टीकरण I सह वाचलेले कलम ३(a) राज्यातून भूभाग वेगळा करून केंद्रशासित प्रदेश तयार करू देते. संसद एखाद्या राज्याला एक किंवा अनेक केंद्रशासित प्रदेशांत रूपांतरित करू शकते का हा प्रश्न त्याने खुला ठेवला. सॉलिसिटर जनरल यांनी न्यायालयाला सांगितले होते की राज्याचा दर्जा पुन्हा दिला जाईल, आणि न्यायालयाने निर्देश दिला की “राज्याचा दर्जा लवकरात लवकर आणि शक्य तितक्या लवकर पुन्हा दिला जाईल”, तसेच विधानसभा निवडणुका ३० सप्टेंबर २०२४ पर्यंत घ्याव्यात.

याचिकाकर्त्यांनी असा युक्तिवाद केला होता की “नाशवंत राज्यांचा अविनाशी संघ” या वाक्प्रचाराचा अर्थ राज्यांची पुनर्रचना करता येते पण त्यांना नष्ट करता येत नाही. न्यायालयाने त्या युक्तिवादावर निर्णय दिला नाही. मात्र कलम १(१) राज्यांना “देशाच्या संवैधानिक रचनेसाठी अत्यावश्यक आणि अपरिहार्य” दाखवते, आणि “राज्यांच्या अस्तित्वाशिवाय संघ अस्तित्वात राहू शकत नाही” असे त्याने लिहिले.

त्याच निकालात नोंद आहे की संघाची अविनाशिता भूभाग मिळवण्याच्या किंवा सोडून देण्याच्या सार्वभौम अधिकाराच्या अधीन आहे, जो १९६० च्या बेरुबारी संदर्भात मान्य केला गेला, ज्यात भूभाग दुसऱ्या देशाला देण्याचा प्रश्न होता.

ही व्यवस्था अमेरिकी व्यवस्थेपेक्षा कशी वेगळी आहे

आंबेडकरांनी १९४८ मध्येच फरक स्वतः सांगितले. अमेरिकेत दुहेरी नागरिकत्व आहे, राष्ट्रीय आणि राज्याचे, आणि भारतात एकच आहे. अमेरिकी राज्ये स्वतःची संविधाने लिहू शकतात, तर त्यांनी सांगितले की मसुद्याच्या पहिल्या अनुसूचीतील भाग I मधील किमान कोणत्याही राज्याला स्वतःचे संविधान तयार करण्याचा अधिकार नाही, आणि संघाचे व राज्यांचे संविधान “एकच चौकट” आहे. अमेरिकेत संघराज्यीय आणि राज्य न्यायालयांच्या स्वतंत्र व्यवस्था आहेत, आणि भारतात एकच एकात्म न्यायव्यवस्था आहे, ज्यात उच्च न्यायालये आणि सर्वोच्च न्यायालय एकच श्रेणीक्रम बनवतात. प्रशासन एकसारखे राहावे म्हणून त्यांनी सामायिक अखिल भारतीय नागरी सेवेचाही प्रस्ताव मांडला. एकच नागरिकत्व भारतीय नागरिकत्वावरील आमच्या लेखात स्पष्ट केले आहे.

आणखी दोन फरक भूभाग आणि आणीबाणीविषयी आहेत. अमेरिकन संविधानाचे अनुच्छेद IV, कलम ३ म्हणते की कोणतेही राज्य दुसऱ्या राज्याच्या आत, किंवा राज्ये किंवा राज्यांचे भाग जोडून, संबंधित विधिमंडळांच्या तसेच काँग्रेसच्या संमतीशिवाय तयार करता येत नाही. भारतात त्याच प्रकारच्या पावलासाठी फक्त राज्य विधिमंडळाचे मत लागते. आणि आंबेडकर म्हणाले की राष्ट्रपतींनी आणीबाणी जाहीर केल्यावर संघ राज्यांच्या कोणत्याही विषयावर कायदे करू शकतो आणि राज्यांना निर्देश देऊ शकतो, त्यामुळे “राज्य एकात्मक राज्य बनते”, असा अधिकार इतर कोणत्याही संघराज्याकडे नाही असे ते म्हणाले.

विधायी अधिकारांची विभागणी, संसदेतील राज्यांचे प्रतिनिधित्व किंवा न्यायालयांचे अधिकार यांना स्पर्श करणाऱ्या दुरुस्त्यांना राज्यांचेही अनुमोदन लागते, हे संरक्षण संविधान आपल्या इतर कलमांना देत नाही, असेही त्यांनी जोडले.

संघराज्यीय, अर्ध-संघराज्यीय की दोन्ही: सभेने आणि न्यायाधीशांनी काय म्हटले

२५ नोव्हेंबर १९४९ रोजी आंबेडकरांनी राज्यांना “नगरपालिकांच्या पातळीवर आणले गेले” या तक्रारीला उत्तर दिले. संघराज्यवादाचे मूलभूत तत्त्व असे आहे, ते म्हणाले, की विधायी आणि कार्यकारी अधिकार केंद्र आणि राज्ये यांच्यात संविधानानेच विभागले जातात, केंद्राने केलेल्या कोणत्याही कायद्याने नव्हे. “आपल्या संविधानांतर्गत राज्ये आपल्या विधायी किंवा कार्यकारी अधिकारांसाठी कोणत्याही प्रकारे केंद्रावर अवलंबून नाहीत.” संविधान केंद्राला मोठे क्षेत्र आणि अवशिष्ट अधिकार देते हे त्यांनी मान्य केले, आणि म्हणाले की यांपैकी कोणतेही वैशिष्ट्य संघराज्यवादाचे सार नाही.

सर्वोच्च न्यायालयाच्या नऊ न्यायाधीशांनी ११ मार्च १९९४ रोजी एस. आर. बोम्मई विरुद्ध भारत संघ (S.R. Bommai v Union of India) मध्ये हा प्रश्न हाती घेतला. न्यायमूर्ती ए. एम. अहमदी यांनी विद्वान के. सी. व्हीअर यांनी भारत काटेकोरपणे आणि पूर्णपणे संघराज्यीय आहे का याबद्दल व्यक्त केलेली शंका उद्धृत केली. त्या नावाबद्दल तज्ज्ञांना प्रश्न पडण्यास कारणीभूत ठरलेली वैशिष्ट्ये त्यांनी मांडली: मजकुरात “संघराज्यीय” आणि “संघराज्य” या शब्दांचा अभाव, कलमे २ आणि ३ अंतर्गत संसदेचे अधिकार, आणीबाणीचे अधिकार, एकच नागरिकत्व आणि एकात्म न्यायव्यवस्था. “अर्ध-संघराज्यीय” हे अधिक योग्य वर्णन आहे, असे त्यांनी लिहिले, म्हणजे संघराज्यीय आणि एकात्मक घटकांचे मिश्रण, जे दुसऱ्याकडे झुकते. “नावात काय आहे” याला तरतुदी काय करतात यापेक्षा कमी महत्त्व आहे, असेही त्यांनी जोडले.

न्यायमूर्ती पी. बी. सावंत यांनी लिहिले की कलम १ राज्यांना “संवैधानिकदृष्ट्या मान्यताप्राप्त घटक, केवळ सोयीचे प्रशासकीय विभाग नव्हे” बनवते, आणि ती “केंद्राचे उपग्रह किंवा प्रतिनिधी नाहीत”. त्यांनी न्यायशास्त्रज्ञ एच. एम. सीरवई यांचे मत उद्धृत केले की संघराज्यीय तत्त्व प्रबळ आहे. न्यायमूर्ती के. रामास्वामी यांनी ठरवले की संघराज्यवाद हे मूलभूत वैशिष्ट्य आहे, संघ कलम १ च्या मर्यादेत कायमचा आणि अविनाशी आहे, आणि राज्याला संघातून फुटून निघण्याचा अधिकार नाही. २०२३ मध्ये न्यायालयाने स्थितीचा सारांश अशी रचना म्हणून दिला जी “अर्ध-संघराज्यीय, असममित संघराज्यवाद किंवा सहकारी संघराज्यवाद म्हणून वर्णन केली जाते.”

दोन आयोग, एक परिषद

भारत सरकारने ९ जून १९८३ रोजी निवृत्त सर्वोच्च न्यायालयीन न्यायाधीश न्यायमूर्ती आर. एस. सरकारिया यांच्या नेतृत्वाखाली केंद्र-राज्य संबंध आयोग नेमला. त्याच्या १९८८ च्या अहवालात २४७ शिफारशी होत्या, ज्यात संविधानाच्या कलम २६३ अंतर्गत कायमस्वरूपी आंतरराज्य परिषदेचा समावेश होता. सरकारने ती शिफारस स्वीकारली आणि २८ मे १९९० च्या राष्ट्रपतींच्या अधिसूचनेद्वारे परिषद अधिसूचित केली. पंतप्रधान तिचे अध्यक्ष असतात, आणि तिचे सदस्य राज्यांचे आणि विधिमंडळे असलेल्या केंद्रशासित प्रदेशांचे मुख्यमंत्री, तसेच सहा केंद्रीय मंत्रिमंडळ मंत्री असतात.

दुसरा आयोग २७ एप्रिल २००७ रोजी निवृत्त सरन्यायाधीश न्यायमूर्ती एम. एम. पुंछी यांच्या नेतृत्वाखाली आला. त्याने ३१ मार्च २०१० रोजी २७३ शिफारशींसह अहवाल दिला. केंद्रीय गृहमंत्र्यांच्या अध्यक्षतेखालील आंतरराज्य परिषदेच्या स्थायी समितीने २५ मे २०१८ रोजी झालेल्या १३ व्या बैठकीत सर्व २७३ वरील विचारविनिमय पूर्ण केला, आणि पत्र सूचना कार्यालयाने वृत्त दिले की तिच्या शिफारशी निर्णयासाठी आंतरराज्य परिषदेकडे जातील.