अनुच्छेद 239AA, जो 1 फ़रवरी 1992 से लागू है, दिल्ली को 70 सीटों वाली सीधे चुनी विधानसभा देता है, और 2018 और 2023 के सुप्रीम कोर्ट के फ़ैसले तथा 11 अगस्त 2023 का एक अधिनियम निर्वाचित सरकार और उपराज्यपाल के बीच की रेखा तय करते हैं

दिल्ली अकेला केंद्र शासित प्रदेश है जिसकी निर्वाचित विधानसभा और मंत्रिपरिषद संविधान खुद ज़रूरी बनाता है, यह बात सुप्रीम कोर्ट की पाँच न्यायाधीशों की संविधान पीठ ने 11 मई 2023 को कही। यह अपेक्षा अनुच्छेद 239AA है, जो 1 फ़रवरी 1992 से लागू है। केंद्र शासित प्रदेश भारत का वह हिस्सा है जिसे राज्य सरकार की जगह संघ चलाता है, और अनुच्छेद 239 कहता है कि जब तक संसद अन्यथा उपबंध न करे, राष्ट्रपति हर ऐसे प्रदेश का प्रशासन एक प्रशासक के ज़रिये करते हैं, भारत के राज्यों के संघ के भीतर। दिल्ली में वह प्रशासक उपराज्यपाल हैं, और उनकी शक्तियों तथा निर्वाचित सरकार की शक्तियों के बीच की रेखा 2018, 2023 और 2024 में सुप्रीम कोर्ट पहुँची।

नीचे हर पक्ष का तर्क फ़ैसलों, 2023 के संसद के अधिनियम और उसके उद्देश्यों और कारणों के विवरण से लिया गया है।

अनुच्छेद 239AA दिल्ली को क्या देता है, और संघ के पास क्या रखता है

विधि विभाग (Legislative Department) के संविधान संस्करण के अनुसार 69वें संशोधन ने अनुच्छेद 239AA और 239AB को 1 फ़रवरी 1992 के प्रभाव से जोड़ा। खंड (1) ने केंद्र शासित प्रदेश का नाम राष्ट्रीय राजधानी क्षेत्र दिल्ली रखा और उसके प्रशासक को उपराज्यपाल नाम दिया। खंड (2) एक विधान सभा देता है जिसके सदस्य सीधे चुनाव से चुने जाते हैं, और सीटों की संख्या संसद कानून से तय करती है। आज उसमें 70 सीटें हैं, जिनमें 12 अनुसूचित जातियों के लिए आरक्षित हैं, और चुनाव आयोग के अनुसार 6 जनवरी 2025 की अंतिम मतदाता सूची में 1,55,37,634 मतदाता थे, यानी लगभग 1.55 करोड़। दिल्ली लोकसभा में सात और राज्यसभा में तीन सदस्य भी भेजती है, और अनुच्छेद 54 के स्पष्टीकरण के तहत उसकी विधानसभा के निर्वाचित सदस्य राष्ट्रपति के चुनाव में मतदान करते हैं।

दिल्ली की विधानसभा राज्य सूची और समवर्ती सूची पर कानून बना सकती है, तीन विषयों को छोड़कर: प्रविष्टि 1 (लोक व्यवस्था), प्रविष्टि 2 (पुलिस) और प्रविष्टि 18 (भूमि), और साथ में प्रविष्टि 64 से 66 (अपराध, अदालतें और शुल्क) उस हद तक जहाँ तक वे उन तीन से जुड़ी हों। सातवीं अनुसूची पर हमारा लेख सूचियों को समझाता है। संसद के पास प्रदेश के लिए किसी भी विषय पर कानून बनाने की शक्ति रहती है। अगर विधानसभा का कोई कानून संसद के कानून से टकराए, तो संसद का कानून मान्य होता है, सिवाय तब के जब विधानसभा का कानून राष्ट्रपति के लिए आरक्षित हुआ हो और उसे उनकी स्वीकृति मिली हो, और तब भी संसद उसी विषय पर बाद में कानून बना सकती है (खंड 3)।

खंड (4) कार्यपालिका को लेता है। विधानसभा के सदस्यों के दस प्रतिशत से अधिक नहीं, यानी 70 में से सात, की मंत्रिपरिषद, जिसके शीर्ष पर मुख्यमंत्री होते हैं, उपराज्यपाल को उन विषयों पर सहायता और सलाह देती है जिन पर विधानसभा कानून बना सकती है, “सिवाय उस हद के जहाँ वह किसी कानून द्वारा या उसके अधीन अपने विवेक से काम करने के लिए अपेक्षित हो”। खंड (5) और (6) के तहत राष्ट्रपति मुख्यमंत्री को और, मुख्यमंत्री की सलाह पर, बाकी मंत्रियों को नियुक्त करते हैं, और परिषद विधानसभा के प्रति सामूहिक रूप से उत्तरदायी होती है।

अगर उपराज्यपाल और मंत्री किसी विषय पर असहमत हों, तो वे उसे राष्ट्रपति के पास भेजते हैं और राष्ट्रपति के निर्णय के अनुसार काम करते हैं। जब वे किसी विषय को अत्यावश्यक मानें, तो संदर्भ लंबित रहते हुए वे तुरंत कार्रवाई कर सकते हैं। अनुच्छेद 239AB जोड़ता है कि अगर प्रदेश का प्रशासन अनुच्छेद 239AA के अधीन नहीं चलाया जा सकता, या अगर निलंबन “आवश्यक या समीचीन” हो, तो राष्ट्रपति अनुच्छेद 239AA के उपबंधों को निलंबित कर सकते हैं; राज्यों में उसका समकक्ष अनुच्छेद 356 है।

दिल्ली में निर्वाचित सरकार कैसे आई

2023 के फ़ैसले के अनुसार दिल्ली भाग ग राज्य अधिनियम 1951 (Government of Part C States Act 1951) के तहत भाग ग का राज्य थी, जिसकी विधायिका और मंत्रिपरिषद थी। संविधान (सातवाँ संशोधन) अधिनियम 1956 ने भाग ग को खत्म किया और ऐसे केंद्र शासित प्रदेश बनाए जिन्हें राष्ट्रपति प्रशासकों के ज़रिये चलाते हैं। 1966 में दिल्ली प्रशासन अधिनियम ने 56 निर्वाचित सदस्यों की एक महानगर परिषद बनाई, साथ में पाँच जिन्हें केंद्र ने मनोनीत किया, जिसे विषयों पर चर्चा करने और सिफ़ारिशें करने का अधिकार था, जैसा 2018 का फ़ैसला दर्ज करता है।

संघ ने 24 दिसंबर 1987 को बालकृष्णन समिति नियुक्त की। समिति ने सिफ़ारिश की कि दिल्ली एक केंद्र शासित प्रदेश बनी रहे जिसकी एक विधान सभा हो और उसके प्रति उत्तरदायी एक मंत्रिपरिषद हो, और यह व्यवस्था संविधान में जाए ताकि राजधानी को “केंद्र शासित प्रदेशों के बीच एक विशेष दर्जा” मिले। 69वें संशोधन का उद्देश्यों और कारणों का विवरण उन सिफ़ारिशों को दर्ज करता है। अदालत ने 2023 में नोट किया कि अनुच्छेद 239A, जो पुदुच्चेरी के लिए है, कहता है कि संसद वहाँ विधायिका बना “सकती है”, जबकि अनुच्छेद 239AA दिल्ली की विधायिका संविधान में ही बनाता है।

2018 के फ़ैसले ने क्या तय किया

दिल्ली एनसीटी सरकार बनाम भारत संघ (Government of NCT of Delhi v. Union of India) में पाँच न्यायाधीशों की संविधान पीठ ने 4 जुलाई 2018 को तीन राय दीं। बहुमत की राय, जो मुख्य न्यायाधीश दीपक मिश्रा ने अपनी और दो सहयोगियों की ओर से लिखी, ने दिल्ली की हैसियत को “विशिष्ट प्रकृति की (sui generis), एक अलग वर्ग” कहा। उसने माना कि दिल्ली को राज्य नहीं माना जा सकता, और कि उपराज्यपाल राज्यपाल नहीं हैं पर “सीमित अर्थ में” प्रशासक बने रहते हैं।

दोनों के साथ काम करने के बारे में बहुमत ने माना कि उपराज्यपाल मंत्रिपरिषद की सहायता और सलाह से बँधे हैं, जब तक वे कोई विषय राष्ट्रपति को न भेज दें, और कि खंड (4) के परंतुक में “किसी भी विषय” (any matter) का अर्थ “हर विषय” (every matter) नहीं निकाला जा सकता। मंत्रियों को उन्हें निर्णयों की जानकारी देते रहना होगा, पर बहुमत ने माना कि उनकी सहमति आवश्यक नहीं है। तीन बाहर रखे गए विषयों पर कार्यपालिका की अनन्य शक्ति संघ के पास है, और बाकी पर परिषद के पास।

राज्य के राज्यपाल सलाह पर काम करते हैं, उन जगहों को छोड़कर जहाँ संविधान विवेक अपेक्षित करता है, जैसा राज्यपाल क्या करते हैं पर हमारा लेख समझाता है। उपराज्यपाल का विवेक वहाँ उठता है जहाँ “कोई भी कानून” उसे अपेक्षित करे, यह बात अदालत ने 2024 में फिर दोहराई।

सेवाओं का सवाल, 2015 से 2023

“सेवाएँ” राज्य सूची की प्रविष्टि 41 है, “राज्य की लोक सेवाएँ; राज्य लोक सेवा आयोग”, और यही तय करती है कि अधिकारियों की पोस्टिंग, तबादले और अनुशासन कौन देखता है, जिनमें IAS और अन्य अखिल भारतीय सेवाओं के अधिकारी भी हैं, जिन्हें सिविल सेवाओं पर हमारा लेख बताता है। गृह मंत्रालय की 21 मई 2015 की एक अधिसूचना ने निर्देश दिया कि उपराज्यपाल लोक व्यवस्था, पुलिस, भूमि और सेवाओं पर केंद्र सरकार की वे शक्तियाँ प्रयोग करेंगे जो राष्ट्रपति ने सौंपी हैं। उसने तर्क दिया कि दिल्ली की अपनी कोई राज्य लोक सेवाएँ नहीं हैं। दिल्ली हाई कोर्ट ने 4 अगस्त 2016 को उसे बरकरार रखा। दो न्यायाधीशों की एक पीठ ने 15 फ़रवरी 2017 को अपीलों को संविधान पीठ को भेजा।

2018 के फ़ैसले के बाद दो न्यायाधीशों ने 14 फ़रवरी 2019 को अपीलों का फ़ैसला किया और इस पर अलग-अलग राय रखी कि सेवाएँ विधानसभा और सरकार के दायरे से बाहर आती हैं या नहीं। मार्च 2021 में संसद ने 1991 के अधिनियम में संशोधन किया ताकि विधानसभा के किसी भी कानून में “सरकार” का अर्थ उपराज्यपाल हो, PRS दर्ज करता है। तीन न्यायाधीशों की एक पीठ ने 6 मई 2022 को वह एकमात्र प्रश्न बड़ी पीठ को भेजा, और पाँच न्यायाधीशों ने 11 मई 2023 को उसका फ़ैसला किया।

संघ का पक्ष, जैसा फ़ैसला दर्ज करता है, दो हिस्सों का था। पहला, प्रविष्टि 41 केंद्र शासित प्रदेश पर लागू नहीं हो सकती क्योंकि उसकी कोई राज्य लोक सेवा या राज्य लोक सेवा आयोग नहीं हो सकता। दूसरा, राष्ट्रीय राजधानी के रूप में दिल्ली की स्थिति का अर्थ है कि संघ को राष्ट्रीय और अंतरराष्ट्रीय ज़िम्मेदारियाँ निभाने के लिए सेवाओं पर नियंत्रण रखना होगा। दिल्ली की ओर से वकील ने तर्क दिया कि विधानसभा नामित तीन को छोड़कर राज्य सूची की हर प्रविष्टि पर कानून बना सकती है, कि “जहाँ तक ऐसा कोई विषय केंद्र शासित प्रदेशों पर लागू हो” (insofar as any such matter is applicable to Union Territories) वाला वाक्यांश प्रविष्टियों को उसके लिए बंद करने के बजाय खोलता है, और कि संविधान का भाग XIV, जो सेवाओं को नियंत्रित करता है, केंद्र शासित प्रदेशों तक फैला है।

पाँच न्यायाधीशों ने एक फ़ैसले पर हस्ताक्षर किए। उसने माना कि केंद्र शासित प्रदेशों का कोई एकरूप वर्ग नहीं है और दिल्ली विशिष्ट प्रकृति (sui generis) की है, कि विधानसभा की सामर्थ्य बाहर रखी गई प्रविष्टियों के सिवा राज्य और समवर्ती सूचियों को घेरती है, और कि कार्यपालिका शक्ति विधायी शक्ति के समान दायरे की है। चूँकि सामान्य खंड अधिनियम 1897 (General Clauses Act 1897) में “राज्य” की परिभाषा संविधान के भाग XIV पर लागू होती है, इसलिए सेवाओं वाला भाग XIV केंद्र शासित प्रदेशों तक पहुँचता है, और दिल्ली के पास प्रविष्टि 41 पर विधायी और कार्यपालिका शक्ति है। वह शक्ति लोक व्यवस्था, पुलिस या भूमि से जुड़ी सेवाओं तक नहीं जाती। सेवाओं पर उपराज्यपाल दिल्ली सरकार के निर्णयों से बँधे हैं, और अखिल भारतीय सेवाओं तथा संयुक्त कैडर के नियमों में “राज्य सरकार” के हवालों का अर्थ दिल्ली सरकार है।

संसद की पहुँच जस की तस रही। फ़ैसले ने माना कि दिल्ली के लिए सूची II और III की हर प्रविष्टि पर संसद के पास सामर्थ्य है, और कि दिल्ली सरकार की कार्यपालिका शक्ति उस किसी भी कार्यपालिका शक्ति के अधीन है जो संविधान या संसद का कोई अधिनियम संघ को देता है। अदालत के शब्दों में, “राष्ट्रीय राजधानी क्षेत्र दिल्ली के प्रशासन में भारत संघ की संलग्नता संवैधानिक उपबंधों द्वारा सीमित है”।

2023 का अधिनियम क्या करता है

आठ दिन बाद, 19 मई 2023 को, राष्ट्रपति ने अनुच्छेद 123 के तहत एक अध्यादेश जारी किया। अदालत के 20 जुलाई 2023 के आदेश के अनुसार उसकी धारा 3A ने प्रविष्टि 41 को विधानसभा की सामर्थ्य से हटा दिया। संसद ने राष्ट्रीय राजधानी क्षेत्र दिल्ली सरकार (संशोधन) अधिनियम, 2023 (Government of National Capital Territory of Delhi (Amendment) Act, 2023) पारित करके अध्यादेश की जगह ली। PRS लेजिस्लेटिव रिसर्च के अनुसार विधेयक 1 अगस्त को लोकसभा में पेश हुआ, 3 अगस्त को वहाँ और 7 अगस्त को राज्यसभा में पारित हुआ। स्वीकृति 11 अगस्त 2023 को 2023 के अधिनियम 19 के रूप में मिली, और अधिनियम 19 मई 2023 से लागू माना जाता है। पारित रूप में अधिनियम में कोई धारा 3A नहीं है, और PRS की तुलना तालिका दिल्ली की सेवाओं पर सामर्थ्य हटाने को अध्यादेश का ऐसा उपबंध बताती है जिसे विधेयक ने छोड़ दिया।

1991 के अधिनियम में जोड़ा गया भाग IV-A राष्ट्रीय राजधानी सिविल सेवा प्राधिकरण (National Capital Civil Service Authority) बनाता है, जिसके अध्यक्ष मुख्यमंत्री हैं और सदस्य मुख्य सचिव तथा प्रधान गृह सचिव हैं। प्राधिकरण बहुमत से निर्णय लेता है, और कोरम दो का है। अधिनियम मुख्य सचिव को वह अधिकारी परिभाषित करता है जिसे केंद्र सरकार नियुक्त करती है, और PRS नोट करता है कि दोनों सचिवों को केंद्र नियुक्त करता है। प्राधिकरण उपराज्यपाल को अखिल भारतीय सेवाओं के, भारतीय पुलिस सेवा को छोड़कर, समूह A के अधिकारियों के तबादलों, पोस्टिंग, सतर्कता और अनुशासनात्मक मामलों पर, और DANICS के अधिकारियों के लिए, जो दिल्ली और कई अन्य केंद्र शासित प्रदेशों की साझा सिविल सेवा है, सिफ़ारिश करता है। लोक व्यवस्था, पुलिस या भूमि पर सेवारत अधिकारी उसके दायरे से बाहर हैं।

उपराज्यपाल सामग्री माँग सकते हैं और, लिखित में कारण दर्ज करके, किसी सिफ़ारिश को पुनर्विचार के लिए लौटा सकते हैं; अधिनियम कहता है, “मतभेद की स्थिति में” उनका निर्णय अंतिम है। धारा 41 अब “एकमात्र विवेक” कहती है, और अधिनियम ऐसे विषय गिनाता है, जिनमें दिल्ली सरकार के केंद्र सरकार से संबंध भी हैं, जिन्हें आदेश जारी करने से पहले मंत्रियों को उनकी राय के लिए उन्हें भेजना होगा।

संघ ने अपने कारण विधेयक के उद्देश्यों और कारणों के विवरण में दिए। विवरण कहता है कि राजधानी में राष्ट्रपति, संसद, सुप्रीम कोर्ट और विदेशी मिशन हैं, और “पूरा राष्ट्र राष्ट्रीय राजधानी क्षेत्र दिल्ली के शासन में अत्यंत रुचि रखता है”। “स्थानीय और राष्ट्रीय दोनों हितों में संतुलन” बनाने के लिए एक संसदीय योजना की ज़रूरत थी, और विवरण अनुच्छेद 239AA(3)(b) और खंड (7) का हवाला देता है, जिनके तहत संसद अनुच्छेद को प्रभावी करने या उसके पूरक कानून बना सकती है।

दिल्ली सरकार की आपत्तियाँ, जैसा अदालत ने जुलाई 2023 में उन्हें दर्ज किया, यह थीं कि अध्यादेश ने व्यवहार में अनुच्छेद 239AA(3)(a) में संशोधन किया, रोज़मर्रा का प्रशासन निर्वाचित सरकार से ले लिया, और कि खंड (7)(b) संसद को अनुच्छेद 239AA की शासन योजना को खत्म करने की कोई व्यापक शक्ति नहीं देता। एक स्वतंत्र संस्था PRS लेजिस्लेटिव रिसर्च ने लिखा कि प्राधिकरण के दो केंद्रीय नियुक्त सदस्य मुख्यमंत्री को मतों में हरा सकते हैं और यह उस “जवाबदेही की तिहरी कड़ी” (triple chain of accountability) को तोड़ सकता है जिसका वर्णन 2023 के फ़ैसले ने किया: अधिकारी मंत्रियों के प्रति जवाबदेह हैं, मंत्री विधायिका के प्रति, विधायिका मतदाताओं के प्रति।

अगस्त 2023 के बाद रिकॉर्ड क्या दिखाता है

तीन न्यायाधीशों की एक पीठ ने 20 जुलाई 2023 को अध्यादेश पर रोक के लिए दिल्ली सरकार का आवेदन खारिज कर दिया। पीठ ने नोट किया कि संसद की वह शक्ति विवाद में नहीं थी जिससे वह सेवाओं पर संघ को कार्यपालिका शक्ति दे सके, और जो बचा था वह यह कि शक्ति का यह प्रयोग वैध था या नहीं। उसने दो प्रश्न संविधान पीठ को भेजे: अनुच्छेद 239AA(7) के तहत संसद की शक्ति की रूपरेखा, और क्या वह शक्ति दिल्ली के लिए तय शासन के सिद्धांतों को निरस्त कर सकती है। LiveLaw ने 9 जुलाई 2024 को रिपोर्ट किया कि दिल्ली सरकार ने जल्दी सुनवाई माँगी थी, यह कहते हुए कि कानून ज़मीन पर समस्याएँ पैदा कर रहा है।

उपराज्यपाल ने 17 अक्टूबर 2024 को 30 से अधिक IAS अधिकारियों के तबादले और पोस्टिंग का आदेश दिया, जो, प्रेस ट्रस्ट ऑफ़ इंडिया ने रिपोर्ट किया, प्राधिकरण की उस बैठक के बाद हुआ जो परिपत्र के ज़रिये की गई थी।

अदालत ने 5 अगस्त 2024 को एक अलग बिंदु पर फ़ैसला दिया। उपराज्यपाल ने 3 जनवरी 2023 को दिल्ली नगर निगम में दस सदस्य मनोनीत किए थे, दिल्ली नगर निगम अधिनियम 1957 की धारा 3(3)(b)(i) के तहत, मंत्रियों की सलाह के बिना। दिल्ली सरकार की याचिका खारिज करते हुए अदालत ने माना कि यह संसद के एक कानून द्वारा उन्हें दिया गया वैधानिक कर्तव्य है, इसलिए यह खंड (4) के उस अपवाद में आता है जहाँ “कोई भी कानून” उन्हें अपने विवेक से काम करने के लिए अपेक्षित करे।

मुख्य न्यायाधीश की अगुवाई वाली एक पीठ ने 23 मई 2025 को दिल्ली सरकार को सात याचिकाएँ वापस लेने दीं, जिनमें 2023 के अधिनियम को चुनौती भी थी। दिल्ली सरकार की ओर से पेश एक अतिरिक्त सॉलिसिटर जनरल ने अदालत को बताया कि नवगठित सरकार ने उन्हें वापस लेने का फ़ैसला किया है, यह जोड़ते हुए कि “ये मामले अब इस अदालत को परेशान नहीं करने चाहिए”, LiveLaw ने रिपोर्ट किया। जिस याचिका में दोनों भेजे गए प्रश्न थे, वह दोनों में से किसी का उत्तर दिए बिना खत्म हो गई।