El artículo 239AA, en vigor desde el 1 de febrero de 1992, da a Delhi una Asamblea de elección directa de 70 escaños, y sentencias del Tribunal Supremo de 2018 y 2023 y una ley del 11 de agosto de 2023 marcan la línea entre el gobierno electo y el Teniente Gobernador

Delhi es el único territorio de la Unión cuya Asamblea electa y cuyo Consejo de Ministros exige la propia Constitución, un punto que una Sala Constitucional de cinco jueces del Tribunal Supremo señaló el 11 de mayo de 2023. La exigencia es el artículo 239AA, en vigor desde el 1 de febrero de 1992. Un territorio de la Unión es una parte de la India que dirige la Unión en lugar de un gobierno estatal, y el artículo 239 dice que, salvo que el Parlamento disponga otra cosa, el Presidente administra cada uno mediante un administrador, dentro de la unión de estados de la India. En Delhi ese administrador es el Teniente Gobernador, y la línea entre sus poderes y los del gobierno electo llegó al Tribunal Supremo en 2018, 2023 y 2024.

El argumento de cada parte que se expone a continuación procede de las sentencias, de la ley del Parlamento de 2023 y de su Exposición de Objetivos y Motivos.

Qué da a Delhi el artículo 239AA y qué conserva la Unión

La enmienda 69 insertó los artículos 239AA y 239AB con efecto desde el 1 de febrero de 1992, según la edición de la Constitución del Departamento Legislativo. La cláusula (1) rebautizó el territorio de la Unión como Territorio de la Capital Nacional de Delhi y designó a su administrador Teniente Gobernador. La cláusula (2) prevé una Asamblea Legislativa cuyos miembros se eligen por elección directa, con el Parlamento fijando por ley el número de escaños. Hoy tiene 70 escaños, 12 de ellos reservados para las Castas Registradas, y el censo electoral definitivo del 6 de enero de 2025 enumeraba 1,55,37,634 electores, unos 1,55 crore, según la Comisión Electoral. Delhi envía además siete miembros a la Lok Sabha y tres a la Rajya Sabha, y según la Explicación del artículo 54 los miembros electos de su Asamblea votan en la elección del Presidente.

La Asamblea de Delhi puede legislar sobre la Lista de los Estados y la Lista Concurrente salvo tres materias: la entrada 1 (orden público), la entrada 2 (policía) y la entrada 18 (tierra), junto con las entradas 64 a 66 (delitos, tribunales y tasas) en la medida en que se refieran a esas tres. Nuestro artículo sobre el Séptimo Anexo explica las listas. El Parlamento conserva el poder de legislar sobre cualquier materia para el territorio. Si una ley de la Asamblea choca con una ley del Parlamento, prevalece la del Parlamento, salvo que la ley de la Asamblea se hubiera reservado para el Presidente y recibido su asentimiento, y aun así el Parlamento puede legislar más tarde sobre la misma materia (cláusula 3).

La cláusula (4) trata del ejecutivo. Un Consejo de Ministros de no más del diez por ciento de los miembros de la Asamblea, es decir siete de 70, con el Ministro Principal a su cabeza, asiste y aconseja al Teniente Gobernador en las materias sobre las que la Asamblea puede legislar, «salvo en la medida en que, por o según cualquier ley, deba actuar a su discreción». Según las cláusulas (5) y (6), el Presidente nombra al Ministro Principal y, por consejo de este, a los demás ministros, y el Consejo responde colectivamente ante la Asamblea.

Si el Teniente Gobernador y los ministros discrepan en cualquier asunto, él lo remite al Presidente y actúa según la decisión de este. Cuando considera que un asunto es urgente, puede actuar de inmediato mientras la remisión está pendiente. El artículo 239AB añade que el Presidente puede suspender disposiciones del artículo 239AA si la administración del territorio no puede llevarse a cabo conforme a él, o si la suspensión es «necesaria o conveniente»; la contrapartida estatal es el artículo 356.

Cómo llegó un gobierno electo a Delhi

Delhi fue un estado de la Parte C según la Ley del Gobierno de los Estados de la Parte C de 1951, con una legislatura y un Consejo de Ministros, según la sentencia de 2023. La Ley de la Séptima Enmienda de la Constitución de 1956 puso fin a la Parte C y creó territorios de la Unión dirigidos por el Presidente mediante administradores. En 1966 la Ley de la Administración de Delhi creó un Consejo Metropolitano de 56 miembros electos, más cinco que nombraba el Centro, con derecho a debatir asuntos y hacer recomendaciones, como registra la sentencia de 2018.

La Unión nombró el Comité Balakrishnan el 24 de diciembre de 1987. El comité recomendó que Delhi siguiera siendo un territorio de la Unión con una Asamblea Legislativa y un Consejo de Ministros responsable ante ella, y que el arreglo pasara a la Constitución para dar a la capital «un estatus especial entre los territorios de la Unión». La Exposición de Objetivos y Motivos de la enmienda 69 recoge esas recomendaciones. El Tribunal señaló en 2023 que el artículo 239A, que cubre Puducherry, dice que el Parlamento «puede» crear allí una legislatura, mientras que el artículo 239AA crea la de Delhi en la propia Constitución.

Qué resolvió la sentencia de 2018

Una Sala Constitucional de cinco jueces dio tres opiniones el 4 de julio de 2018 en Government of NCT of Delhi v. Union of India. La mayoría, redactada por el Presidente del Tribunal Supremo Dipak Misra en su nombre y en el de dos colegas, calificó el estatus de Delhi de «sui generis, una clase aparte». Sostuvo que Delhi no puede tratarse como un estado, y que el Teniente Gobernador no es un Gobernador sino que sigue siendo un administrador «en un sentido limitado».

En cuanto a cómo trabajan juntos, la mayoría sostuvo que el Teniente Gobernador queda obligado por la asistencia y el consejo del Consejo de Ministros salvo que remita un asunto al Presidente, y que las palabras «cualquier asunto» de la salvedad de la cláusula (4) no pueden entenderse como «todos los asuntos». Los ministros deben mantenerlo informado de las decisiones, pero la mayoría sostuvo que su conformidad no es necesaria. La Unión tiene poder ejecutivo exclusivo sobre las tres materias excluidas, y el Consejo lo tiene sobre el resto.

El Gobernador de un estado actúa por consejo salvo donde la Constitución exige discreción, como explica nuestro artículo sobre lo que hace un Gobernador. La discreción del Teniente Gobernador surge dondequiera que «cualquier ley» la exija, un punto que el Tribunal reiteró en 2024.

La cuestión de los servicios, de 2015 a 2023

«Servicios» es la entrada 41 de la Lista de los Estados, «Servicios públicos del estado; Comisión de Servicio Público del Estado», y decide quién destina, traslada y sanciona a los funcionarios, incluidos los del IAS y otros Servicios de Toda la India, que nuestro artículo sobre los servicios civiles describe. Una notificación del Ministerio del Interior del 21 de mayo de 2015 dispuso que el Teniente Gobernador ejercería los poderes del Gobierno Central sobre orden público, policía, tierra y servicios, según los delegara el Presidente. Razonaba que Delhi no tiene servicios públicos estatales propios. El Tribunal Superior de Delhi la confirmó el 4 de agosto de 2016. Una sala de dos jueces remitió los recursos a una Sala Constitucional el 15 de febrero de 2017.

Tras la sentencia de 2018, dos jueces resolvieron los recursos el 14 de febrero de 2019 y discreparon sobre si los servicios quedan fuera del ámbito de la Asamblea y del gobierno. En marzo de 2021 el Parlamento enmendó la ley de 1991 para que «gobierno» en cualquier ley de la Asamblea significara el Teniente Gobernador, registra PRS. Un tribunal de tres jueces envió esa única cuestión a una sala mayor el 6 de mayo de 2022, y cinco jueces la resolvieron el 11 de mayo de 2023.

El caso de la Unión, según lo recoge la sentencia, tenía dos partes. Primera, la entrada 41 no puede aplicarse a un territorio de la Unión porque este no puede tener un servicio público estatal ni una Comisión de Servicio Público del Estado. Segunda, la posición de Delhi como capital nacional significa que la Unión debe controlar los servicios para cumplir sus responsabilidades nacionales e internacionales. Por Delhi, los abogados sostuvieron que la Asamblea puede legislar sobre todas las entradas de la Lista de los Estados salvo las tres citadas, que la frase «en la medida en que cualquiera de esas materias sea aplicable a los territorios de la Unión» les abre las entradas en lugar de cerrárselas, y que la Parte XIV de la Constitución, que rige los servicios, se extiende a los territorios de la Unión.

Cinco jueces firmaron una sola sentencia. Sostuvo que no existe una clase uniforme de territorios de la Unión y que Delhi es sui generis, que la competencia de la Asamblea abarca las Listas de los Estados y Concurrente aparte de las entradas excluidas, y que el poder ejecutivo se extiende hasta donde llega el legislativo. Como la definición de «estado» de la Ley General de Cláusulas de 1897 se aplica a la Parte XIV de la Constitución, la Parte XIV sobre servicios alcanza a los territorios de la Unión, y Delhi tiene poder legislativo y ejecutivo sobre la entrada 41. Ese poder se detiene ante los servicios relacionados con el orden público, la policía o la tierra. En materia de servicios, el Teniente Gobernador queda obligado por las decisiones del gobierno de Delhi, y las referencias al «Gobierno del Estado» en las normas de los Servicios de Toda la India y de los cuerpos conjuntos significan el gobierno de Delhi.

El alcance del Parlamento quedó intacto. La sentencia sostuvo que el Parlamento tiene competencia sobre todas las entradas de las Listas II y III para Delhi, y que el poder ejecutivo del gobierno de Delhi está sujeto a cualquier poder ejecutivo que la Constitución o una ley del Parlamento dé a la Unión. En palabras del Tribunal, «la participación de la Unión de la India en la administración del NCTD está limitada por las disposiciones constitucionales».

Qué hace la ley de 2023

Ocho días después, el 19 de mayo de 2023, el Presidente promulgó una ordenanza según el artículo 123. Su artículo 3A retiraba la entrada 41 de la competencia de la Asamblea, según la orden del Tribunal del 20 de julio de 2023. El Parlamento sustituyó la ordenanza por la Ley del Gobierno del Territorio de la Capital Nacional de Delhi (Enmienda) de 2023. El proyecto se presentó en la Lok Sabha el 1 de agosto, se aprobó allí el 3 de agosto y en la Rajya Sabha el 7 de agosto, según PRS Legislative Research. El asentimiento llegó el 11 de agosto de 2023, como Ley 19 de 2023, y se considera que la ley está en vigor desde el 19 de mayo de 2023. La ley aprobada no contiene artículo 3A, y la tabla comparativa de PRS enumera la retirada de la competencia de Delhi sobre los servicios como una disposición de la ordenanza que el proyecto abandonó.

La Parte IV-A, insertada en la ley de 1991, crea una Autoridad del Servicio Civil de la Capital Nacional con el Ministro Principal como presidente y el Secretario Jefe y el Secretario Principal de Interior como miembros. La Autoridad decide por mayoría, con un quórum de dos. La ley define al Secretario Jefe como el funcionario que nombra el Gobierno Central, y PRS señala que el Centro nombra a ambos secretarios. La Autoridad recomienda al Teniente Gobernador sobre traslados, destinos, vigilancia y asuntos disciplinarios de los funcionarios del Grupo A de los Servicios de Toda la India distintos del Servicio de Policía de la India, y de los funcionarios del DANICS, un servicio civil común a Delhi y a varios otros territorios de la Unión. Los funcionarios que sirven en orden público, policía o tierra quedan fuera de su competencia.

El Teniente Gobernador puede pedir documentación y, dejando constancia por escrito de sus motivos, devolver una recomendación para que se reconsidere; «en caso de diferencia de opinión», dice la ley, su decisión es definitiva. El artículo 41 dice ahora «criterio exclusivo», y la ley enumera asuntos, entre ellos las relaciones del gobierno de Delhi con el Gobierno Central, que los ministros deben someterle para su opinión antes de dictar órdenes.

La Unión expuso sus razones en la Exposición de Objetivos y Motivos del proyecto. La capital alberga al Presidente, al Parlamento, al Tribunal Supremo y a las misiones extranjeras, dice la exposición, y «toda la nación tiene un interés vital en el gobierno del Territorio de la Capital Nacional de Delhi». Hacía falta un esquema parlamentario para «equilibrar los intereses tanto locales como nacionales», y la exposición cita el artículo 239AA(3)(b) y la cláusula (7), según la cual el Parlamento puede dictar leyes para dar efecto al artículo o complementarlo.

Las objeciones del gobierno de Delhi, tal como las recogió el Tribunal en julio de 2023, eran que la ordenanza enmendaba en la práctica el artículo 239AA(3)(a), quitaba la administración diaria al gobierno electo, y que la cláusula (7)(b) no da al Parlamento un poder amplio para abolir el esquema de gobierno del artículo 239AA. PRS Legislative Research, un organismo independiente, escribió que los dos nombrados centrales de la Autoridad podían imponerse al Ministro Principal y que esto puede romper la «triple cadena de rendición de cuentas» que describió la sentencia de 2023: los funcionarios responden ante los ministros, los ministros ante la legislatura, la legislatura ante los votantes.

Qué muestra el registro después de agosto de 2023

Un tribunal de tres jueces desestimó el 20 de julio de 2023 la solicitud del gobierno de Delhi de suspender la ordenanza. El poder del Parlamento de dar al ejecutivo de la Unión poder sobre los servicios no estaba en discusión, señaló el tribunal, y lo que quedaba era si este ejercicio del poder era válido. Remitió dos cuestiones a una Sala Constitucional: los contornos del poder del Parlamento según el artículo 239AA(7), y si ese poder puede abrogar los principios de gobierno fijados para Delhi. LiveLaw informó el 9 de julio de 2024 de que el gobierno de Delhi había pedido una vista temprana, diciendo que la ley causaba problemas sobre el terreno.

El Teniente Gobernador ordenó el traslado y el destino de más de 30 funcionarios del IAS el 17 de octubre de 2024, lo que Press Trust of India informó que siguió a una reunión de la Autoridad celebrada por circulación.

El Tribunal resolvió un punto distinto el 5 de agosto de 2024. El Teniente Gobernador había nombrado a diez miembros de la Corporación Municipal de Delhi el 3 de enero de 2023, según el artículo 3(3)(b)(i) de la Ley de la Corporación Municipal de Delhi de 1957, sin consejo de los ministros. Al desestimar la petición del gobierno de Delhi, el Tribunal sostuvo que se trata de un deber legal que le confiere una ley del Parlamento, de modo que cae dentro de la excepción de la cláusula (4) para los asuntos en que «cualquier ley» le exige actuar a su discreción.

Una sala encabezada por el Presidente del Tribunal Supremo permitió al gobierno de Delhi retirar siete peticiones el 23 de mayo de 2025, entre ellas la impugnación de la ley de 2023. Un Procurador General Adjunto que compareció por el gobierno de Delhi dijo al tribunal que el gobierno recién formado había decidido retirarlas, y añadió que «estos asuntos ya no deberían ocupar a este tribunal», informó LiveLaw. La petición que llevaba las dos cuestiones remitidas terminó sin respuesta a ninguna de las dos.