लोकसभा एक दिन में 20 तक मौखिक प्रश्न लेती है और 1963 से 28 अविश्वास प्रस्तावों पर चर्चा कर चुकी है, जिनसे सदस्य सरकार से जवाबदेही माँगते हैं

जो लोकसभा सदस्य चाहता है कि कोई मंत्री ज़ुबानी जवाब दे, उसे कम से कम 15 स्पष्ट दिनों की सूचना देनी होती है और फिर मतपर्ची जीतनी होती है, क्योंकि किसी बैठक के दिन 20 से ज़्यादा मौखिक प्रश्न सूचीबद्ध नहीं होते। यह उस पैमाने का रोज़ का सिरा है जिसका दूसरा सिरा अविश्वास प्रस्ताव है, जिसके समर्थन में 50 सदस्यों को खड़ा होना पड़ता है और जिसके सदन में पारित होने पर सरकार को इस्तीफ़ा देना होता है।

दोनों के बीच कुछ और उपकरण हैं, हर एक का अपना नियम-क्रमांक, सूचना-अवधि और सीमा। यह मार्गदर्शिका उन्हें वज़न के क्रम में लेती है और सदनों का संगठन कैसा है, यह छोड़ देती है।

संविधान हर दिन जवाब क्यों माँगता है

अनुच्छेद 75(3) कहता है कि मंत्रिपरिषद “लोगों के सदन के प्रति सामूहिक रूप से उत्तरदायी होगी”, यानी लोकसभा के प्रति। यह 26 जनवरी 1950 से लागू है, जो तिथि अनुच्छेद 394 संविधान के बाक़ी हिस्से के लिए देता है। प्रधानमंत्री, परिषद और मंत्रिमंडल कैसे जुड़ते हैं, यह संघ सरकार कैसे काम करती है में है।

4 नवंबर 1948 को मसौदा प्रस्तुत करते हुए बी. आर. आंबेडकर ने बताया कि व्यवहार में उस उत्तरदायित्व का अर्थ क्या है। उन्होंने अमेरिकी प्रणाली, जहाँ कार्यपालिका को मतदाता वर्ग समय-समय पर परखता है, को अंग्रेज़ी प्रणाली के सामने रखा, जहाँ संसद के सदस्य उसे प्रतिदिन भी परखते हैं, प्रश्नों, संकल्पों, अविश्वास प्रस्तावों, स्थगन प्रस्तावों और राष्ट्रपति के अभिभाषण पर बहस के ज़रिये। राज्यसभा सचिवालय वह अंश उद्धृत करता है, जिसमें उन्होंने कहा कि मसौदे ने “अधिक स्थिरता की जगह अधिक उत्तरदायित्व को पसंद किया है”। संविधान सभा के व्यापक काम के लिए देखें आंबेडकर और संविधान का लेखन।

संविधान रोज़ के उपकरणों की सूची नहीं देता। अनुच्छेद 118 हर सदन को अपनी प्रक्रिया और कामकाज के संचालन के लिए नियम बनाने देता है, और नीचे का हर उपकरण उन्हीं नियमों से या उन पर बनी परिपाटी से आता है। अनुच्छेद 105 उन्हें इस्तेमाल करने वाले की रक्षा करता है। खंड (1) संविधान और नियमों के अधीन संसद में वाक्-स्वातंत्र्य की गारंटी देता है, और खंड (2) कहता है कि संसद या किसी समिति में कही गई किसी बात या दिए गए किसी मत के लिए कोई सदस्य अदालती कार्यवाही के लिए उत्तरदायी नहीं है।

प्रश्न मंत्री तक कैसे पहुँचता है

लोकसभा हर बैठक का पहला घंटा, नियम 32 के तहत सुबह 11 बजे से दोपहर तक, प्रश्नकाल को देती है। उसका सचिवालय मंत्रालयों को पाँच समूहों, क से ङ, में बाँटता है, हर कार्यदिवस के लिए एक समूह, इसलिए मंत्रालय एक तय दिन जवाब देता है।

प्रश्न तीन प्रकार के हैं। तारांकन-चिह्न वाले तारांकित प्रश्न का मौखिक उत्तर मिलता है और उस पर पूरक प्रश्न आ सकते हैं। अतारांकित प्रश्न का लिखित उत्तर मिलता है। अल्प सूचना प्रश्न दस स्पष्ट दिनों से कम की सूचना में किसी अत्यावश्यक मामले को लेता है।

लोकसभा सचिवालय के प्रकाशित आँकड़ों के अनुसार, एक दिन में अधिकतम 20 तारांकित प्रश्न सूचीबद्ध होते हैं और एक बैठक में अधिकतम 230 अतारांकित। सूचना कम से कम 15 स्पष्ट दिन पहले एक निर्धारित प्रपत्र पर दी जाती है जिसमें मंत्री और तिथि का नाम होता है, और अध्यक्ष वह अवधि शिथिल कर सकता है। हर सदस्य एक दिन में दस तक सूचनाएँ दे सकता है, पर पाँच से अधिक स्वीकार नहीं होतीं, और उनमें केवल एक तारांकित हो सकती है। तारांकित और अतारांकित प्रश्नों की मतपर्ची अलग-अलग निकलती है। लोकसभा के नियमों के नियम 41 से 44, अध्यक्ष के निर्देशों और पुरानी व्यवस्थाओं के साथ, तय करते हैं कि प्रश्न स्वीकार होता है या नहीं।

2019 में एक स्वतंत्र शोध समूह पीआरएस लेजिस्लेटिव रिसर्च ने दर्ज किया कि सूची पाँच दिन पहले प्रकाशित होती है और घंटे में आम तौर पर पाँच या छह तारांकित प्रश्न ही आ पाते हैं। जिसने प्रश्न दिया है, वह दो पूरक प्रश्न तक पूछ सकता है, और अध्यक्ष दूसरों को भी अपने जोड़ने दे सकता है।

मंत्री आगे क्या करता है, और घंटा खो जाने पर क्या होता है

अतारांकित उत्तर लिखित रूप में सदन के पटल पर रखा जाता है, और पीआरएस बताता है कि उस पर कोई पूरक प्रश्न नहीं हो सकता, जो किसी पक्ष की माँग से ज़्यादा आँकड़ों की माँग के लिए ठीक बैठता है। अल्प सूचना प्रश्नों पर पीआरएस ने 2019 में लिखा कि अध्यक्ष मंत्री की सहमति से ही उसे स्वीकार करता है और पिछले दस वर्षों में कोई स्वीकार नहीं हुआ था। राज्यसभा में, अगर मंत्री अल्प सूचना पर जवाब न दे सके, तो सभापति निर्देश दे सकता है कि प्रश्न उस दिन सबसे पहले सूचीबद्ध हो जिस दिन वह सामान्यतः आता।

उत्तर में मंत्री का किया वादा बाद में भी दर्ज रहता है। पीआरएस के वर्णन के अनुसार सरकारी आश्वासनों संबंधी समिति ऐसे वादों पर नज़र रखती है, जिन्हें समय बढ़ाए बिना तीन महीने के भीतर पूरा किया जाना है।

राज्यसभा का अपना इतिहास दिखाता है कि यह घंटा कैसे बना। सदन की पहली बैठक 13 मई 1952 को हुई, और 26 मई तक कोई प्रश्नकाल नहीं था। 16 मई को सभापति ने घोषणा की कि उन्होंने हाउस ऑफ़ लॉर्ड्स की प्रथा अपनाई है, हफ़्ते में दो दिन तीन तारांकित प्रश्न की। 27 मई 1952 को सदन ने तीन तारांकित और 12 अतारांकित प्रश्न सूचीबद्ध किए, और पहला प्रश्न एस. वी. कृष्णमूर्ति राव ने पूछा, जो 31 मई को पहले उपसभापति बने। फिर प्रश्न सितंबर 1964 तक हफ़्ते में चार दिन चले, और 9 सितंबर 1964 से शुरू सत्र से हफ़्ते की पाँचों बैठकों का पहला घंटा उन्हें जाने लगा।

जब घंटा नहीं होता, तब लिखित रास्ता खुला रहता है। राज्यसभा एट वर्क पुस्तिका कहती है कि अगर समय शपथों या श्रद्धांजलि संदर्भों में चला जाए, तो उस दिन के तारांकित प्रश्न अतारांकित मान लिए जाते हैं और उनके उत्तर बहसों में छपते हैं। सभापति घंटे को स्थगित भी कर सकता है, जैसा 26 नवंबर 1962 को हुआ, चीन के साथ युद्ध के दौरान, जब संसदीय कार्य मंत्री ने विपक्षी समूहों के नेताओं से मुलाक़ात की और सदन को बताया कि वे सब इस पर एकमत हैं कि उसे स्थगित रखा जाए। 18 और 19 दिसंबर 2001 को सभापति ने उसे छोड़ दिया ताकि सदन 13 दिसंबर के संसद भवन पर हमले पर चर्चा कर सके।

17वीं लोकसभा के दौरान, जो 2019 से 2024 तक चली, पीआरएस ने घंटे को लोकसभा में उसके निर्धारित समय का 60 प्रतिशत और राज्यसभा में 52 प्रतिशत गिना। वह जोड़ता है कि लोकसभा में मौखिक उत्तर के लिए सूचीबद्ध प्रश्नों में से 24 प्रतिशत के उत्तर मौखिक दिए गए, जबकि राज्यसभा में 31 प्रतिशत के। 2020 के मानसून सत्र में महामारी के कारण कोई प्रश्नकाल नहीं था, हालाँकि सदस्य तब भी अतारांकित प्रश्न पूछ सकते थे। नवीनतम सत्र के आँकड़े हमारी सत्रों की मार्गदर्शिका में हैं।

शून्यकाल के पीछे कोई नियम नहीं है

लोकसभा सचिवालय सीधे शब्दों में कहता है कि शून्यकाल शब्द “हमारी संसदीय प्रक्रिया में औपचारिक रूप से मान्यता प्राप्त नहीं है।” सदस्य सुबह 8.30 से 9.00 बजे के बीच अध्यक्ष को सूचना देते हैं, और अध्यक्ष तय करता है कि कौन-सी अनुमत हैं। सचिवालय के अनुसार एक दिन में 20 तक मामलों को मतपर्ची से क्रम दिया जाता है, पहले पाँच प्रश्नकाल और काग़ज़ात सदन के पटल पर रखे जाने के बाद लिए जाते हैं, और बाक़ी शाम 6 बजे के बाद या कामकाज के अंत में आते हैं।

राज्यसभा इस प्रथा को 1960 के दशक की शुरुआत तक ले जाती है, जब सदस्यों ने प्रश्नकाल के ठीक बाद अत्यावश्यक विषय उठाने शुरू किए। उसके अपने रिकॉर्ड में एक सभापति ने कहा कि यह घंटा “डॉ. राधाकृष्णन के दिनों से इस सदन में एक परिपाटी रहा है।” राज्यसभा अब इसे एक दिन में 15 मामलों तक सीमित रखती है। उसकी लंबाई बदलती रहती है। 3 अगस्त 1993 को यह दो घंटे 57 मिनट चला, जिसमें मुख्य चुनाव आयुक्त द्वारा चुनाव टाले जाने पर 15 सदस्य बोले, जबकि 4 मई 1994 को तीन मामलों में नौ मिनट लगे।

नियम 377 उसका लिखित चचेरा भाई है। लोकसभा सचिवालय कहता है कि यह 1954 से है, उन मामलों के लिए जो व्यवस्था के प्रश्न नहीं हैं और जिनका कोई और रास्ता नहीं है। पीआरएस के अनुसार सूचना 250 शब्दों से अधिक नहीं हो सकती और एक सदस्य हफ़्ते में ऐसा केवल एक मामला उठा सकता है।

नियम 197 के तहत ध्यानाकर्षण ज़्यादा तीखा है। सदस्य, अध्यक्ष की अनुमति से, किसी मंत्री का ध्यान एक अत्यावश्यक मामले की ओर खींचता है, और मंत्री एक संक्षिप्त वक्तव्य देता है। स्पष्टीकरण के प्रश्न आते हैं, कोई मतदान नहीं होता, और पीआरएस के अनुसार एक दिन में दो से ज़्यादा नहीं लिए जाते। राज्यसभा में, नियम 180 के तहत, एक बैठक में केवल एक उठाया जाता है और उसे केवल सभापति स्वीकार करता है, कारण बताने के किसी कर्तव्य के बिना।

जो चर्चाएँ बिना मतदान के ख़त्म होती हैं, और जो मतदान के साथ

नियम 55 के तहत आधे घंटे की चर्चा केवल किसी ऐसे प्रश्न के उत्तर को आगे बढ़ाने के लिए है जिसे और स्पष्टीकरण चाहिए। सदस्य तीन दिन की सूचना देता है, पीआरएस के अनुसार, अध्यक्ष तय करता है कि अनुमति दी जाए या नहीं, और चार तक अन्य सदस्य प्रश्न पूछ सकते हैं। राज्यसभा अपना रूप, नियम 60 के तहत, शाम 5 से 5.30 बजे तक रखती है, बिना प्रस्ताव और बिना मतदान के।

अल्पकालिक चर्चा, लोकसभा में नियम 193 और राज्यसभा में नियम 176, किसी अत्यावश्यक लोकहित के मामले को बिना मतदान के उठाती है। राज्यसभा में, उसके सचिवालय के अनुसार, सूचना पर दो अन्य सदस्यों को हस्ताक्षर करने होते हैं, समय ढाई घंटे तक सीमित है, और चर्चा शुरू करने वाले सदस्य को उत्तर का अधिकार नहीं है। पीआरएस ने 2019 से 2024 की लोकसभा में ऐसी 13 चर्चाएँ गिनीं, जलवायु परिवर्तन, महँगाई, खेल और यूक्रेन की स्थिति जैसे विषयों पर, और आधे घंटे की एक चर्चा। 2026 के बजट सत्र में लोकसभा ने वामपंथी उग्रवाद पर एक चर्चा में छह घंटे लगाए।

नियम 184 के तहत प्रस्ताव वही प्रक्रिया है जिसके अंत में मतदान होता है। पीआरएस की सूची में 15वीं लोकसभा के दो हैं: महँगाई पर एक जो पारित हुआ और खुदरा में प्रत्यक्ष विदेशी निवेश की अस्वीकृति का एक जो नहीं हुआ। बजट बहस में कटौती प्रस्ताव एक और उपकरण हैं। पीआरएस शिकायत दर्ज करने के लिए 100 रुपये की प्रतीकात्मक कटौती, किफ़ायत कटौती और 1 रुपये की नीति कटौती का वर्णन करता है, और कहता है कि कोई पारित हो जाए तो सरकार से इस्तीफ़े की अपेक्षा की जाती है।

स्थगन प्रस्ताव सदन से कहता है कि वह किसी निश्चित अत्यावश्यक लोकहित के मामले के लिए अपना कामकाज एक तरफ़ रख दे। लोकसभा सचिवालय कहता है कि उसका पारित होना “सरकार की एक तरह की निंदा माना जाता है”। पीआरएस ने 14वीं लोकसभा में ऐसे सात पर चर्चा पाई, 15वीं में दो, और 16वीं या 17वीं में कोई नहीं। उसके सचिवालय के अनुसार राज्यसभा में स्थगन, निंदा या अविश्वास का कोई प्रस्ताव होता ही नहीं।

अविश्वास प्रस्ताव, नियम 198

प्रस्ताव का पाठ है कि सदन “मंत्रिपरिषद में अपना विश्वास न होना व्यक्त करता है,” और उसे कोई कारण बताने की ज़रूरत नहीं। उसे नियम 198 चलाता है, और पीआरएस के अनुसार 50 साथियों के समर्थन वाला कोई भी सदस्य उसे रख सकता है: अध्यक्ष पक्ष में रहने वालों को खड़े होने को कहता है और कम से कम 50 खड़े हों तो चर्चा का समय तय करता है। 1952 के नियमों ने सीमा 30 रखी थी। अगर बहुमत उसका समर्थन करे, या किसी विश्वास प्रस्ताव को अस्वीकार करे, तो सरकार इस्तीफ़ा देती है। क्योंकि अनुच्छेद 75(3) परिषद को लोकसभा से बाँधता है, राज्यसभा सरकार को नहीं हटा सकती, जैसा उस सदन की हमारी मार्गदर्शिका बताती है। जो सदस्य मतदान में पार्टी व्हिप की अवहेलना करता है, उसे उस दंड का सामना करना पड़ता है जो दल-बदल विरोधी क़ानून में बताया गया है।

पहली दो लोकसभाओं में, 1952 से 1962 तक, कोई प्रस्ताव नहीं रखा गया। आचार्य जे. बी. कृपलानी ने पहला 1963 में प्रधानमंत्री जवाहरलाल नेहरू के विरुद्ध रखा। पीआरएस चार दिनों में 21 घंटे की बहस दर्ज करता है, जिसमें 40 सदस्यों ने भाग लिया, और नेहरू ने बहस को “थोड़ी अवास्तविक” कहा। 1979 में वाई. बी. चव्हाण ने प्रधानमंत्री मोरारजी देसाई के विरुद्ध प्रस्ताव रखा। दो दिनों में नौ घंटे के बाद देसाई ने मतदान से पहले इस्तीफ़ा दे दिया, ऐसा पहला प्रस्ताव जिसने किसी सरकार को गिराया।

2018 के मानसून सत्र का प्रस्ताव 1952 से 27वाँ था और हार गया। 8 अगस्त 2023 को लोकसभा ने 26 जुलाई को रखे गए एक प्रस्ताव पर बहस शुरू की, और पीआरएस ने उसे 28वाँ गिना, 11 विश्वास प्रस्तावों के साथ। नियम कहते हैं कि प्रस्ताव पर पेश होने के दस दिन के भीतर चर्चा होनी चाहिए, और वह 13वें दिन शुरू हुई। पीआरएस के अनुसार बहस 20 घंटे चली, जिसमें मंत्रियों के अलावा 52 सदस्यों ने भाग लिया। आकाशवाणी ने बताया कि प्रधानमंत्री के जवाब के बाद लोकसभा ने उसे 10 अगस्त 2023 की शाम हरा दिया। शीतकालीन 2025 से मानसून 2026 तक के सत्रों की पीआरएस रिपोर्टें मंत्रिपरिषद के विरुद्ध कोई बाद का प्रस्ताव दर्ज नहीं करतीं।

इनका कितना इस्तेमाल होता है

पीआरएस ने पाया कि 17वीं लोकसभा के सदस्यों ने औसतन पुरुष 203 और महिला 199 प्रश्न प्रति सदस्य पूछे, और इस पैमाने के बीच के उपकरण कम इस्तेमाल हुए, पाँच साल में आधे घंटे की एक चर्चा और कोई स्थगन प्रस्ताव नहीं। 2025 के शीतकालीन सत्र में, जो 1 से 19 दिसंबर तक चला, प्रश्नकाल ने लोकसभा में अपने निर्धारित समय का 67 प्रतिशत और राज्यसभा में 80 प्रतिशत लिया, और लोकसभा में 23 प्रतिशत तथा राज्यसभा में 26 प्रतिशत तारांकित प्रश्नों के उत्तर मौखिक दिए गए।