राज्यसभा में 245 सदस्य बैठते हैं, वह कभी भंग नहीं होती, हर दूसरे साल अपना लगभग एक-तिहाई हिस्सा नया करती है, और धन विधेयक में संशोधन नहीं कर सकती

संविधान का अनुच्छेद 80 संसद के उच्च सदन राज्यसभा में अधिकतम 250 सदस्य रखने देता है: राज्यों और संघ राज्यक्षेत्रों के 238 तक प्रतिनिधि, और राष्ट्रपति द्वारा मनोनीत 12। चौथी अनुसूची, यानी सीटें बाँटने वाली तालिका, 238 में से 233 भरती है, इसलिए पूरी संख्या में सदन के 245 सदस्य होते हैं, राज्यसभा सचिवालय के अनुसार। संविधान में उसका अंग्रेज़ी नाम काउंसिल ऑफ़ स्टेट्स, यानी राज्यों की परिषद, है।

सदन लोकसभा, यानी सीधे चुने जाने वाले निचले सदन, से चार बातों में अलग है। उसे राज्य विधानसभाएँ चुनती हैं, वह कभी भंग नहीं होता, उसका एक-तिहाई हिस्सा हर दूसरे साल सेवानिवृत्त होता है, और सरकार उसके विश्वास पर निर्भर नहीं है।

सीमा 250 क्यों है और सदन 245 का क्यों

यह संख्या संविधान सभा से आई। सचिवालय के इतिहास के अनुसार संघ संविधान समिति ने 21 जुलाई 1947 को प्रस्तुत रिपोर्ट में 250 सदस्यों की राज्यों की परिषद प्रस्तावित की, और प्रारूप समिति ने 15 राष्ट्रपति-मनोनीत सदस्यों के साथ यही आँकड़ा रखा। 1949 में बी. आर. आंबेडकर ने मनोनीत सदस्यों को घटाकर 12 करने और 250 को तय संख्या के बजाय अधिकतम सीमा बनाने के संशोधन पेश किए, और सीट-तालिका 17 अक्टूबर 1949 को प्रस्तुत एक अनुसूची के रूप में संविधान में गई और बिना बहस के स्वीकार हुई। (उस सभा की व्यापक कहानी के लिए संविधान कैसे लिखा गया, इस पर हमारा वृत्तांत देखें।)

निर्वाचित संख्या 1949 में 205 थी और आज 233 है, क्योंकि नए राज्यों और संघ राज्यक्षेत्रों के साथ नई सीटें आईं। पहली राज्यसभा 3 अप्रैल 1952 को 216 सदस्यों के साथ गठित हुई, 204 निर्वाचित और 12 मनोनीत, और उसकी पहली बैठक 13 मई 1952 को हुई।

सीटें आबादी के हिसाब से हैं, बराबरी के हिसाब से नहीं। सचिवालय की तालिका के अनुसार उत्तर प्रदेश की 31 हैं, महाराष्ट्र की 19, तमिलनाडु की 18, और बिहार और पश्चिम बंगाल की 16-16। अरुणाचल प्रदेश, गोवा, मणिपुर, मेघालय, मिज़ोरम, नागालैंड, सिक्किम, त्रिपुरा और पुदुच्चेरी की एक-एक है। तीन संघ राज्यक्षेत्र सदस्य भेजते हैं: जम्मू और कश्मीर चार (31 अक्टूबर 2019 से), दिल्ली तीन और पुदुच्चेरी एक। सचिवालय बताता है कि कई और देश उच्च सदन में हर राज्य को बराबर वज़न देते हैं और भारत नहीं देता। चौथी अनुसूची की तालिका हमारी संविधान की अनुसूचियों की मार्गदर्शिका में है।

12 मनोनीत सदस्यों के पास अनुच्छेद 80(3) के तहत साहित्य, विज्ञान, कला और समाज सेवा में “विशेष ज्ञान या व्यावहारिक अनुभव” होना चाहिए। एक मनोनयन को 2012 में दी गई चुनौती दिल्ली हाई कोर्ट पहुँची, जिसने माना कि ये चार क्षेत्र उदाहरण हैं, बंद सूची नहीं, सचिवालय की पुस्तिका के अनुसार। अदालत ने याचिका ख़ारिज कर दी।

राज्यसभा और लोकसभा नाम 1954 में पीठासीन अधिकारियों की घोषणाओं से आए। अध्यक्ष ने अपने सदन का नाम 14 मई 1954 को रखा, और राज्यों की परिषद के सभापति ने 23 अगस्त 1954 को वही किया। संविधान आज भी अंग्रेज़ी नामों का उपयोग करता है।

सदस्य कैसे चुना जाता है: एक मत जो आगे खिसक सकता है

हर राज्य के सदस्य उस राज्य की विधानसभा के निर्वाचित सदस्यों द्वारा, एकल संक्रमणीय मत वाले आनुपातिक प्रतिनिधित्व से, अनुच्छेद 80(4) के तहत चुने जाते हैं। मनोनीत विधायक मतदान नहीं करते। दिल्ली, पुदुच्चेरी और जम्मू और कश्मीर अपनी विधानसभाओं के निर्वाचित सदस्यों का निर्वाचक मंडल इस्तेमाल करते हैं।

हर विधायक एक मत डालता है चाहे कितनी भी सीटें हों, और उम्मीदवारों को प्राथमिकता के क्रम में 1, 2, 3 से चिह्नित करता है। उम्मीदवार कोटा पूरा करके जीतता है। जब कई सीटें भरी जाती हैं, तो हर मतपत्र 100 गिना जाता है और कोटा कुल मूल्य को सीटों की संख्या में एक जोड़कर भाग देने से मिलता है, उसमें एक और जोड़कर, शेष को छोड़ते हुए। सचिवालय की पुस्तिका एक मामला हल करती है: सात सीटें, 140 वैध मत, और 1,751 का कोटा। जो उम्मीदवार उस आँकड़े तक पहुँचता है वह सुरक्षित है, क्योंकि 1,751 पर आठ उम्मीदवारों के लिए गिनती के 14,000 से ज़्यादा मत चाहिए होंगे। कोटे से ऊपर के मत मतदाता की अगली पसंद को चले जाते हैं, इसलिए विधानसभा में किसी पार्टी की ताक़त मोटे तौर पर तय करती है कि वह कितनी सीटें जीतती है।

खड़े होने के लिए व्यक्ति का नागरिक होना, कम से कम 30 वर्ष का होना (अनुच्छेद 84), और भारत के किसी संसदीय निर्वाचन क्षेत्र में मतदाता होना ज़रूरी है। 2003 तक उम्मीदवार को उस राज्य का मतदाता होना पड़ता था जिसका वह प्रतिनिधित्व करता।

लोक प्रतिनिधित्व (संशोधन) अधिनियम, 2003 ने, जो 28 अगस्त 2003 से लागू है, वह निवास-नियम हटा दिया और गुप्त मतदान की जगह खुला मतदान रखा, जिसमें मतदाता अपनी पार्टी के अधिकृत प्रतिनिधि को अपना मत दिखाता है। याचिकाकर्ताओं ने तर्क दिया कि इससे संघवाद और मतदान की गोपनीयता टूटती है। संघ ने संसद की आचार समिति की पहली रिपोर्ट का हवाला दिया, जो 15 दिसंबर 1999 को अपनाई गई थी और जिसमें “क्रॉस-वोटिंग की उभरती प्रवृत्ति” और इन चुनावों पर धन के प्रभाव के आरोपों को दर्ज किया गया था। सुप्रीम कोर्ट की पाँच न्यायाधीशों की पीठ ने 22 अगस्त 2006 को सभी याचिकाएँ ख़ारिज कर दीं। उसने लिखा कि “यदि गोपनीयता भ्रष्टाचार का स्रोत बन जाए तो धूप और पारदर्शिता में उसे मिटाने की क्षमता है।“

वह सदन जो कभी भंग नहीं होता

अनुच्छेद 83(1) कहता है कि राज्यों की परिषद “विघटन के अधीन नहीं होगी”, और कि जहाँ तक संभव हो उसके एक-तिहाई सदस्य हर दूसरे वर्ष की समाप्ति पर सेवानिवृत्त होंगे। सदस्य का कार्यकाल छह साल है। इसके विपरीत लोकसभा पाँच साल चलती है जब तक उसे पहले भंग न कर दिया जाए (अनुच्छेद 83(2))।

इस बारी-बारी की व्यवस्था को 1952 में हाथ से बनाना पड़ा। एक राष्ट्रपति-आदेश ने पहले सदस्यों में से कुछ के कार्यकाल घटाए, और चुनाव आयोग ने 29 नवंबर 1952 को सार्वजनिक रूप से पर्चियाँ निकालीं। 72 सदस्य 1958 में सेवानिवृत्त होने वाले समूह में रखे गए, और 71-71 सदस्य 1956 और 1954 में सेवानिवृत्त होने वाले समूहों में, हर सेवानिवृत्ति 2 अप्रैल को पड़ती थी। छोटे समूहों के दो सदस्यों के कार्यकाल पहले से दो साल के थे और उन्हें पर्ची से बाहर रखा गया।

तब से चक्र कुछ मुड़ा है। सचिवालय दर्ज करता है कि भंग हुई राज्य विधानसभाओं और मध्यावधि चुनावों ने 1968 से उसे बिगाड़ा है, इसीलिए संविधान “जहाँ तक संभव हो” कहता है। नए राज्य भी पर्चियाँ निकलवाते हैं। जब 2014 में आंध्र प्रदेश से तेलंगाना बना, तो पुनर्गठन अधिनियम ने सभापति को पर्ची से यह चुनने दिया कि आंध्र प्रदेश के कौन-से सात सदस्य तेलंगाना का प्रतिनिधित्व करेंगे। उन्होंने यह 30 मई 2014 को किया।

वह किसी विधेयक के साथ क्या कर सकती है, और क्या नहीं

कोई साधारण विधेयक राज्यसभा की सहमति के बिना क़ानून नहीं बनता, और विधेयक किसी भी सदन से शुरू हो सकता है। अगर दोनों असहमत हों, तो अनुच्छेद 108 राष्ट्रपति को संयुक्त बैठक बुलाने देता है, जब कोई एक सदन विधेयक को अस्वीकार कर दे, सदन संशोधनों पर अंततः असहमत रहें, या कार्रवाई के बिना छह महीने से ज़्यादा बीत जाएँ। विधेयक दोनों सदनों के उपस्थित और मतदान करने वाले सभी सदस्यों के बहुमत से पारित होता है, और लोकसभा, जिसकी अनुच्छेद 81 के तहत अधिकतम संख्या 550 है, राज्यसभा से दुगुने से ज़्यादा बड़ी है। संयुक्त बैठकें तीन बार हुई हैं, सचिवालय की अक्सर पूछे जाने वाले प्रश्नों की सूची के अनुसार: दहेज निषेध विधेयक, 1959 पर 6 और 9 मई 1961; बैंकिंग सेवा आयोग (निरसन) विधेयक, 1977 पर 17 मई 1978; और आतंकवाद निवारण विधेयक, 2002 पर 26 मार्च 2002।

संविधान संशोधन के लिए कोई संयुक्त बैठक नहीं होती। हर सदन को उसे अनुच्छेद 368 की विशेष बहुमत से अलग-अलग पारित करना होता है, जो संविधान कैसे संशोधित होता है, इस पर हमारे लेख में है। सचिवालय तीन संशोधन विधेयक गिनाता है जो ज़रूरी बहुमत के अभाव में राज्यसभा में गिर गए: 1970 में प्रिवी पर्स पर 24वाँ संशोधन विधेयक, और 1989 में 64वाँ और 65वाँ संशोधन विधेयक।

धन का मामला अलग है। अनुच्छेद 109 धन विधेयक को राज्यसभा में शुरू होने से रोकता है, और उसे वह लोकसभा के पारित करने के बाद मिलता है। राज्यसभा के पास विधेयक को सिफ़ारिशों के साथ लौटाने के लिए 14 दिन हैं, और लोकसभा उनमें से किसी को स्वीकार या अस्वीकार कर सकती है। अगर लोकसभा कोई भी स्वीकार न करे, या 14 दिन बीत जाएँ, तो विधेयक उसी रूप में पारित मान लिया जाता है जैसा लोकसभा ने पारित किया था। अनुच्छेद 110 धन विधेयक उसे परिभाषित करता है जिसमें केवल करों, सरकारी उधारी, भारत की संचित निधि और उनके आनुषंगिक विषयों के उपबंध हों। राज्यसभा मंत्रालयों की अनुदान की माँगों पर मतदान नहीं कर सकती, जो अनुच्छेद 113(2) के तहत लोकसभा के पास जाती हैं। बजट फिर भी उसके सामने बहस के लिए रखा जाता है, और संचित निधि से कोई धन विनियोग विधेयक के बिना नहीं निकलता, जिसे दोनों सदन पारित करते हैं।

आंबेडकर ने संविधान सभा में ब्रिटेन से अंतर खींचा। हाउस ऑफ़ लॉर्ड्स कॉमन्स के धन-संबंधी निर्णयों से “बस सहमत होता है”, उन्होंने कहा, जबकि भारत “एक ऐसा विशेषाधिकार दे रहा था जो उच्च सदन के पास आमतौर पर नहीं होता।” सिफ़ारिशें कभी-कभी मायने रखती रही हैं: लोकसभा ने आयकर (संशोधन) विधेयक, 1961 में राज्यसभा के बदलाव स्वीकार किए, और 1977 और 1978 के वित्त विधेयकों में उसके बदलाव अस्वीकार किए।

मंत्रिपरिषद केवल लोकसभा के प्रति उत्तरदायी है (अनुच्छेद 75(3)), इसलिए राज्यसभा सरकार से सवाल पूछ सकती है पर उसे हटा नहीं सकती।

धन विधेयक क्या है, यह कौन तय करता है

अनुच्छेद 110(3) कहता है कि कोई विधेयक धन विधेयक है या नहीं, इस पर लोकसभा अध्यक्ष का निर्णय “अंतिम होगा”। क्या कोई अदालत उस प्रमाणपत्र के पीछे झाँक सकती है, यह खुला प्रश्न है। आधार अधिनियम, 2016 धन विधेयक के रूप में पारित हुआ था। 26 सितंबर 2018 को सुप्रीम कोर्ट के बहुमत ने उसे सही प्रमाणित माना, क्योंकि धारा 7 में धन विधेयक के तत्व थे और बाक़ी उपबंध उस केंद्रीय तत्व के आनुषंगिक थे। न्यायमूर्ति डी. वाई. चंद्रचूड़ ने असहमति जताई। सहमत न्यायमूर्ति अशोक भूषण ने माना कि अध्यक्ष के प्रमाणपत्र की समीक्षा तब हो सकती है जब वह संविधान का उल्लंघन करे।

पाँच न्यायाधीशों की पीठ ने इस बिंदु को रोजर मैथ्यू बनाम साउथ इंडियन बैंक (Rojer Mathew v. South Indian Bank) में 13 नवंबर 2019 को फिर देखा, एक वित्त अधिनियम पर जिसने अधिकरणों की नियुक्तियाँ बदली थीं। मुख्य न्यायाधीश रंजन गोगोई के निर्णय ने माना कि अध्यक्ष का निर्णय न्यायिक समीक्षा से परे नहीं है, पर उस समीक्षा का दायरा “अत्यंत सीमित” है (पैराग्राफ़ 110), और धन विधेयक क्या गिना जाए, यह सवाल बड़ी पीठ को भेजा। न्यायमूर्ति दीपक गुप्ता ने अलग राय में तीनों बातों पर सहमति जताई, और न्यायमूर्ति डी. वाई. चंद्रचूड़ ने, जो अधिकरण संबंधी प्रावधानों को धन विधेयक नहीं मानते, इस संदर्भ से सहमति जताई। अदालत का 12 अक्टूबर 2023 का रिकॉर्ड उस मामले-समूह पर सात न्यायाधीश और 30 जनवरी 2024 के लिए सूचीबद्ध सुनवाई दिखाता है। सुप्रीम कोर्ट ऑब्ज़र्वर का पन्ना, जो आख़िरी बार 19 अगस्त 2025 को अद्यतन हुआ, उसे अब भी लंबित बताता है।

दो शक्तियाँ जो केवल राज्यसभा के पास हैं

अनुच्छेद 249 संसद को राज्य सूची के किसी विषय पर, जो राज्यों के लिए आरक्षित है, क़ानून बनाने देता है यदि राज्यसभा उपस्थित और मतदान करने वाले कम से कम दो-तिहाई सदस्यों से ऐसा प्रस्ताव पारित करे कि राष्ट्रहित में यह आवश्यक या समीचीन है। प्रस्ताव अधिकतम एक वर्ष चलता है और एक-एक वर्ष के लिए नवीकृत हो सकता है। इस तरह बना क़ानून प्रस्ताव के समाप्त होने के छह महीने बाद व्यपगत हो जाता है। सचिवालय 1952 और 1986 के प्रस्ताव दर्ज करता है। 101वें संशोधन ने 16 सितंबर 2016 से इस अनुच्छेद में वस्तु एवं सेवा कर जोड़ा।

संविधान सभा में मसौदे पर संघवाद-विरोधी होने का हमला हुआ, और आंबेडकर के 13 जून 1949 के संशोधन ने उसे एक बार में एक वर्ष तक सीमित किया। सचिवालय दो-तिहाई मत को राज्यों की सहमति की जगह खड़ा मानता है।

अनुच्छेद 312 अखिल भारतीय सेवाओं के लिए इसी तरह काम करता है, जो संघ और राज्यों के लिए मिलकर अधिकारी भर्ती करती हैं। राज्यसभा ने ऐसे प्रस्ताव 1961 और 1965 में पारित किए, और खंड (2) भारतीय प्रशासनिक सेवा और भारतीय पुलिस सेवा को इस अनुच्छेद के तहत पहले से सृजित मानता है।

जब लोकसभा मौजूद न हो, तब सदन की एक तीसरी भूमिका होती है। अगर राष्ट्रपति लोकसभा के भंग रहते राष्ट्रीय आपातकाल, किसी राज्य में राष्ट्रपति शासन, या वित्तीय आपातकाल की उद्घोषणा करें (आपातकालीन उपबंधों की हमारी मार्गदर्शिका देखें), तो राज्यसभा समय-सीमा के भीतर उसे मंज़ूर कर सकती है। इसके लिए उसे विशेष रूप से 1977 में, तमिलनाडु और नागालैंड के लिए, और 1991 में, हरियाणा के लिए, बुलाया गया।

पीठ, और सदन के अपने पहले शब्द

अनुच्छेद 89(1) के तहत उपराष्ट्रपति राज्यसभा के पदेन सभापति हैं। दोनों सदनों के सदस्य, मनोनीत सदस्यों समेत, उपराष्ट्रपति को गुप्त मतदान पर एकल संक्रमणीय मत से चुनते हैं (अनुच्छेद 66)। उम्मीदवार कम से कम 35 वर्ष का, राज्यसभा में बैठने के योग्य और किसी भी सदन का सदस्य न होना चाहिए। सभापति केवल बराबरी टूटने पर मत देते हैं (अनुच्छेद 100), और सदन अपने सदस्यों में से अपना उपसभापति चुनता है। उपराष्ट्रपति को हटाने का प्रस्ताव राज्यसभा में ही शुरू होना चाहिए, 14 दिन की सूचना के बाद उसके सभी सदस्यों के बहुमत से पारित होना चाहिए, और लोकसभा उससे सहमत होनी चाहिए (अनुच्छेद 67(ख))। गणपूर्ति सदन का दसवाँ हिस्सा है, 245 सदस्यों में 25, सचिवालय के अनुसार।

एस. राधाकृष्णन, पहले उपराष्ट्रपति, पहले सभापति थे, जो 13 मई 1952 से शुरू कार्यकाल के लिए निर्विरोध चुने गए। मई 1952 में बधाइयों का उत्तर देते हुए उन्होंने सदन से कहा कि “यह हमारे काम पर निर्भर करेगा कि हम इस दो सदनों की व्यवस्था को उचित ठहराते हैं या नहीं।”