भारतात ७८४ जिल्हे आहेत, आणि त्यांत सत्तेचा वेगवेगळा भाग जिल्हाधिकारी, पोलीस प्रमुख आणि निवडून आलेली जिल्हा पंचायत यांच्याकडे आहे

ऑक्टोबर २०२६ च्या मध्यात स्थानिक शासन निर्देशिकेच्या मुखपृष्ठावर, म्हणजे पंचायती राज मंत्रालय महानिबंधकांच्या कार्यालयासोबत ठेवत असलेल्या प्रशासकीय घटकांच्या नोंदवहीत, २८ राज्ये आणि ८ केंद्रशासित प्रदेशांतील ७८४ जिल्हे नोंदलेले होते. सांख्यिकी मंत्रालयाच्या म्हणण्यानुसार २०११ च्या जनगणनेत ६४० मोजले गेले होते. प्रत्येक जिल्ह्यात जिल्हा दंडाधिकाऱ्याचे पदही सांभाळणारा एक जिल्हाधिकारी असतो, राज्य दलाखालील एक पोलीस प्रमुख असतो, आणि ६७५ जिल्ह्यांत निवडून आलेली जिल्हा पंचायत असते. या तिघांचे अधिकार वेगवेगळ्या कायद्यांतून येतात.

राज्य जिल्हा आखते, आणि जनगणना निकाल मोजते

जमीन महसूल हा सातव्या अनुसूचीतील राज्य सूचीचा नोंद क्रमांक ४५ आहे, म्हणजे ज्या विषयांवर फक्त राज्य विधिमंडळे कायदे करू शकतात त्यांची सूची, आणि जिल्हा हा सुरुवातीला महसुलाचे क्षेत्र म्हणून उभा राहिला. उत्तर प्रदेश महसूल संहिता, २००६ हा आराखडा दाखवते. कलम ५ राज्याची विभागणी दोन किंवा अधिक जिल्ह्यांच्या विभागांत, दोन किंवा अधिक तहसीलांच्या जिल्ह्यांत (तहसील हा तहसीलदार नावाच्या महसूल अधिकाऱ्याच्या अखत्यारीतील उपजिल्हा), आणि गावांच्या तहसीलांत करते. कलम ६ अंतर्गत राज्य सरकार अधिसूचनेद्वारे त्यांपैकी कोणतेही एकत्र करू शकते, फोडू शकते, नाव बदलू शकते किंवा रद्द करू शकते, पण प्रस्ताव प्रसिद्ध करून हरकतींचा विचार केल्यानंतरच.

महानिबंधकांच्या १३ ऑगस्ट २०२५ च्या जनगणना २०२७ परिपत्रकाने प्रत्येक राज्यातील जनगणना संचालनालयाला असे बदल ३१ डिसेंबर २०२५ पर्यंत संकलित करण्यास सांगितले, ही पुढील जनगणनेसाठी सीमा गोठवण्याची तारीख होती. त्याच्या बदलांच्या यादीची सुरुवात नवे जिल्हे निर्माण करण्यापासून होते. स्थानिक शासन निर्देशिकेत ७,०९२ उपजिल्हे आणि ७,३२७ विकास गटही दिसतात. आमच्या हिशेबानुसार देशात २०११ च्या तुलनेत १४४ जिल्हे अधिक आहेत.

जिल्हाधिकारी महसूल प्रशासनाचा प्रमुख असतो

याच संहितेनुसार राज्य सरकार प्रत्येक जिल्ह्यात एक जिल्हाधिकारी नेमते, जो “महसूल प्रशासनाचा प्रभारी” असतो. संहिता जिल्हाधिकाऱ्याखाली एक शिडी रचते: जिल्हाधिकाऱ्याचे अधिकार वापरणारे अतिरिक्त जिल्हाधिकारी, उपविभागीय अधिकारी (उपविभागाचे प्रभारी अधिकारी), तहसीलदार आणि नायब तहसीलदार. गावातील जमिनीच्या नोंदींवर देखरेख करणारे महसूल निरीक्षक आणि त्या नोंदी ठेवणारे लेखपाल यांची नेमणूकही जिल्हाधिकारी करतो (कलम १६). अधिकारी या पदांपर्यंत कोणत्या मार्गाने पोहोचतात, ते आमच्या नागरी सेवांवरील स्पष्टीकरणात आहे.

एका कुटुंबासाठी ही शिडी कशी चालते ते पाहा. उत्तर प्रदेशातील एका शेतकऱ्याचा मृत्यू होतो आणि त्याचा मुलगा शेत ताब्यात घेतो. कलम ३३ नुसार मुलाने वारसाहक्काची माहिती महसूल निरीक्षकाला कळवावी लागते. कोणी हरकत घेतली नाही तर निरीक्षक नाव खतौनीत, म्हणजे हक्कांच्या नोंदवहीत, नोंदवतो. कोणी हरकत घेतली तर प्रकरण तहसीलदाराकडे जाते, जो कलम ३५ अंतर्गत उद्घोषणा काढतो आणि निर्णय देतो. पराभूत पक्ष ३० दिवसांच्या आत उपविभागीय अधिकाऱ्याकडे अपील करू शकतो, आणि देय जमीन महसूल भरला जाईपर्यंत नोंद बदलता येत नाही (कलम ३६).

जिल्हाधिकाऱ्याची स्वतःची कामाची यादी अरुंद आहे. कलम ५८ जिल्हाधिकाऱ्याला राज्याकडे निहित असलेल्या काही मालमत्तेबाबतच्या वादांचे प्राधिकरण करते, आणि त्यावर ३० दिवसांच्या आत आयुक्ताकडे अपील करता येते. कलम ९८ म्हणते की अनुसूचित जातीचा जमीनधारक अनुसूचित जातींबाहेरच्या व्यक्तीला जिल्हाधिकाऱ्याच्या पूर्वलेखी परवानगीशिवाय जमीन विकू, भेट देऊ, गहाण ठेवू किंवा भाड्याने देऊ शकत नाही. मालकाला नोंदलेल्या वर्गातील कोणीही हयात वारस नसेल, मालक कामासाठी किंवा व्यवसायासाठी दुसऱ्या जिल्ह्यात किंवा राज्यात राहत असेल, किंवा जिल्हाधिकाऱ्याचे विहित कारणांनी समाधान झाले असेल, तेव्हाच तो ही परवानगी देऊ शकतो. हे वाचन ५ मार्च २०२१ पर्यंत अद्ययावत केलेल्या मजकुराचे आहे, आणि नंतरच्या दुरुस्त्यांनी ते वेगळे असू शकते.

राज्ये आपापल्या संहिता लिहितात, म्हणून जिल्हाधिकाऱ्याचे अधिकार वेगवेगळे असतात. महाराष्ट्र विधानसभेने १० डिसेंबर २०२५ रोजी आणि विधान परिषदेने ११ डिसेंबर २०२५ रोजी संमत केलेले एक विधेयक महाराष्ट्र जमीन महसूल संहिता, १९६६ चे कलम ४२ बदलणार आहे. त्यानुसार, राज्याच्या नगर रचना कायद्याखालील आराखडा वापराला परवानगी देत असेल तर शेतजमिनीचे बिगरशेती वापरात रूपांतर करण्यासाठी जिल्हाधिकाऱ्याच्या परवानगीची गरज नाही. नियोजन प्राधिकरण परवानगी देते आणि बाजारभावाच्या ०.१ टक्क्यांचा एकदाच भरायचा अधिमूल्य वसूल करते, १,००० चौरस मीटरपर्यंत ०.१ टक्के, ४,००० पर्यंत ०.२५ टक्के आणि त्यापुढे ०.५ टक्के.

तोच अधिकारी जिल्हा दंडाधिकारी असतो

पदनामे बदलतात. आपत्ती व्यवस्थापन कायदा, २००५, लडाख प्राधिकरणाच्या पानावर तो ज्या स्वरूपात दिला आहे त्यानुसार, “जिल्हाधिकारी/जिल्हा दंडाधिकारी/उपायुक्त” असे म्हणतो. दंडाधिकाऱ्याचे अधिकार फौजदारी प्रक्रियेच्या कायद्यातून येतात. भारतीय नागरिक सुरक्षा संहिता, २०२३ चे कलम १४, जी लोकसभेतील गृह मंत्रालयाच्या उत्तरानुसार १ जुलै २०२४ पासून लागू आहे, म्हणते की राज्य सरकार प्रत्येक जिल्ह्यात कार्यकारी दंडाधिकारी नेमते आणि “त्यांच्यापैकी एकाला जिल्हा दंडाधिकारी म्हणून नेमेल”. कलम १७ त्या सर्वांना जिल्हा दंडाधिकाऱ्याच्या अधीन करते, आणि कलम १६ जिल्हा दंडाधिकाऱ्याला प्रत्येकाने कोठे काम करावे ते ठरवू देते. त्या वर्षी फौजदारी कायद्यात काय बदलले, ते आमच्या २०२४ च्या संहितांवरील स्पष्टीकरणात आहे.

सर्वात प्रसिद्ध अधिकार कलम १६३ मध्ये आहे. जिल्हा दंडाधिकारी, उपविभागीय दंडाधिकारी किंवा विशेष अधिकार दिलेला दुसरा कार्यकारी दंडाधिकारी जीविताला धोका, दंगल किंवा सार्वजनिक शांततेचा भंग रोखण्याची शक्यता असेल तेव्हा एखाद्या व्यक्तीला एखादी गोष्ट थांबवण्यास किंवा मालमत्तेचा विशिष्ट प्रकारे व्यवहार करण्यास सांगणारा लेखी आदेश काढू शकतो. हा आदेश एखाद्या क्षेत्रातील सामान्य जनतेला उद्देशून असू शकतो आणि आणीबाणीच्या प्रसंगी त्या व्यक्तीचे म्हणणे ऐकल्याशिवाय काढता येतो. तो दोन महिन्यांनी संपतो, मात्र जीविताला धोका किंवा दंगल रोखण्यासाठी राज्य सरकार तो आणखी सहा महिन्यांपर्यंत वाढवू शकते.

आपत्तीत जिल्हाधिकारी आणखी एक टोपी घालतो. २००५ च्या कायद्याच्या कलम २५ नुसार जिल्हा प्राधिकरणाचा अध्यक्ष जिल्हाधिकारी असतो, पोलीस अधीक्षक आणि मुख्य वैद्यकीय अधिकारी सदस्य असतात, आणि अतिरिक्त जिल्हाधिकाऱ्यापेक्षा कमी दर्जाचा नसलेला अधिकारी मुख्य कार्यकारी असतो. पूर्व सिक्कीममध्ये सह-अध्यक्ष जिल्हा अध्यक्ष, म्हणजे निवडून आलेला प्रतिनिधी, असतो.

पोलीस प्रमुख राज्य दलाचे नेतृत्व करतो

पोलीस कायदा, १८६१ चे कलम ३ पोलिसांचे अधीक्षण राज्य सरकारकडे निहित करते. कलम ४ जिल्ह्यातील प्रशासन जिल्हा अधीक्षकाकडे देते, पण “त्या दंडाधिकाऱ्याच्या सर्वसाधारण नियंत्रणाखाली आणि निर्देशाखाली”, म्हणजे जिल्हा दंडाधिकाऱ्याच्या. पोलीस हा राज्य सूचीतील नोंद क्रमांक २ आहे. पोलीस आयुक्त असलेली शहरे वेगळ्या पद्धतीने हाताळली जाऊ शकतात, कारण २०२३ च्या संहितेचे कलम १४(६) राज्याला आयुक्ताला कार्यकारी दंडाधिकाऱ्याचे अधिकार देऊ देते. कलम १५ नुसार अधीक्षक दर्जाच्या पोलीस अधिकाऱ्याला एखाद्या क्षेत्रासाठी किंवा कामासाठी विशेष कार्यकारी दंडाधिकारी म्हणून नेमता येते.

१८६१ चे शब्द जिल्ह्यातील पोलिसांना दंडाधिकाऱ्याच्या सर्वसाधारण निर्देशाखाली ठेवतात. २००६ च्या प्रकाश सिंह प्रकरणात, सर्वोच्च न्यायालयाने २४ एप्रिल २०१७ च्या सेनकुमार निकालात त्याचा सारांश दिल्याप्रमाणे, न्यायालयाने राज्य सुरक्षा आयोग आणि राज्याच्या पोलीस महासंचालकासाठी किमान दोन वर्षांचा कार्यकाळ, पॅनेलमधील तीन सर्वात ज्येष्ठ अधिकाऱ्यांतून निवड करून, असा आदेश दिला. सेनकुमार पीठाने लिहिले की ही निर्देशे “पोलिसांना बाह्य दबावांपासून अलिप्त ठेवण्यासाठी आणि व्यक्तींचे नव्हे तर कायद्याचे राज्य राखण्यासाठी” दिली होती. केरळचा २०११ चा पोलीस कायदा हे तत्त्व जिल्ह्यापर्यंत नेतो, पोलीस अधीक्षकांसाठी आणि पोलीस जिल्ह्यांचे प्रभारी आयुक्तांसाठी किमान दोन वर्षांचा कार्यकाळ, शिस्तभंगाच्या कारवाईसारख्या सूचिबद्ध अपवादांच्या अधीन राहून.

जिल्हा न्यायालये या साखळीबाहेर आहेत. कलम २३३ राज्यपालाला उच्च न्यायालयाशी सल्लामसलत करून जिल्हा न्यायाधीश नेमू देते, आणि कलम २३५ जिल्हा न्यायालयांचे नियंत्रण उच्च न्यायालयाकडे देते, जसे न्यायालय व्यवस्थेवरील स्पष्टीकरण मांडते.

जिल्हा पंचायत हा निवडून आलेला स्तर आहे, आणि ती जिल्ह्यांपेक्षा कमी आहेत

कलम २४३B प्रत्येक राज्याने गाव, मध्यम आणि जिल्हा स्तरावर पंचायती ठेवाव्यात असे आवश्यक करते, मात्र २० लाख लोकसंख्येचे किंवा त्याहून कमी असलेले राज्य मधला स्तर वगळू शकते. संविधानाचा भाग IX २४ एप्रिल १९९३ रोजी लागू झाला. कलम २४३G म्हणते की राज्य विधिमंडळ पंचायतींना योजना आखण्याचा आणि राबवण्याचा अधिकार “देऊ शकते”, ज्यात अकराव्या अनुसूचीतील २९ विषयांचा समावेश आहे, जसे शेती, लघु सिंचन, पिण्याचे पाणी, प्राथमिक आणि माध्यमिक शाळा आणि प्राथमिक आरोग्य केंद्रे. त्या अधिकारांपैकी प्रत्यक्षात जिल्हा पंचायतीला काय मिळते, हे म्हणून राज्याचा कायदा ठरवतो, आणि कार्यकाळ, राखीव जागा आणि पैशांचा पूर्ण तपशील आमच्या पंचायती आणि नगरपालिकांवरील स्पष्टीकरणात आहे.

स्थानिक शासन निर्देशिका ६७५ जिल्हा पंचायती, ६,७६९ गट पंचायती आणि २,५५,३९६ ग्राम पंचायती मोजते. म्हणजे जिल्ह्यांपेक्षा १०९ जिल्हा पंचायती कमी आहेत. या तफावतीचा काही भाग घटनात्मक आहे: कलम २४३M भाग IX ला अनुसूचित क्षेत्रे आणि आदिवासी क्षेत्रांपासून, नागालँड, मेघालय आणि मिझोरामपासून, आणि जिल्हा परिषदा असलेल्या मणिपूरच्या डोंगराळ क्षेत्रांपासून दूर ठेवते, आणि दार्जिलिंगच्या डोंगराळ क्षेत्रांना जिल्हा स्तरापासून सूट देते.

शहर आणि गाव यांना जोडणारी संस्था कलम २४३ZD अंतर्गतची जिल्हा नियोजन समिती आहे, जी १ जून १९९३ पासून लागू आहे. ती पंचायती आणि नगरपालिकांच्या योजना जिल्ह्यासाठीच्या एका मसुदा आराखड्यात एकत्र करते आणि तो राज्य सरकारकडे पाठवते. तिच्या किमान चार पंचमांश सदस्यांना जिल्हा पंचायतीचे आणि नगरपालिकांचे निवडून आलेले सदस्य, ग्रामीण आणि नागरी लोकसंख्येच्या प्रमाणात, त्यांच्यातूनच निवडावे लागतात. अध्यक्ष कोण असेल ते राज्याचा कायदा ठरवतो.

आकांक्षी जिल्हे कार्यक्रम जिल्ह्यांना जाहीरपणे गुण देतो

नीती आयोगाने जानेवारी २०१८ मध्ये आकांक्षी जिल्हे कार्यक्रम सुरू केला. नीतीच्या संकेतस्थळावर डिसेंबर २०२० मध्ये प्रसिद्ध झालेल्या UNDP च्या मूल्यमापनात म्हटले आहे की सुरुवातीला ११७ जिल्हे निवडले गेले, पश्चिम बंगाल कधीच सहभागी झाला नाही, आणि ११२ उरले आहेत, जी संख्या नीतीच्या यादीत आहे. नीतीच्या कार्यक्रम पानावर आता ११७ म्हटले आहे. प्रगती पाच विषयांतील ४९ निर्देशकांवर, जाहीर “चॅम्पियन्स ऑफ चेंज” डॅशबोर्डवर, मोजली जाते, आणि जिल्ह्यांना ते घडवत असलेल्या बदलानुसार, म्हणजे “डेल्टा” क्रमवारीनुसार, क्रमांक दिले जातात. मूल्यमापन म्हणते की प्रत्येक जिल्ह्याशी अतिरिक्त किंवा संयुक्त सचिव दर्जाचा एक केंद्रीय प्रभारी अधिकारी जोडलेला असतो आणि तो जिल्हाधिकारी किंवा दंडाधिकाऱ्यासोबत काम करतो. निर्देशांकात आरोग्य आणि पोषणाचा वाटा ३० टक्के आहे.

मार्च ते मे २०१८ ची नीतीची पहिली डेल्टा क्रमवारी “प्रामुख्याने जिल्हा पथकांनी भरलेल्या माहितीवर आधारित” होती, आणि टाटा ट्रस्ट्स आणि IDInsight यांची घरगुती सर्वेक्षणे जोडली जाणार होती. मूल्यमापनाने निकाल जुळणाऱ्या जिल्ह्यांशी ताडून पाहिले. त्याने ११२ किंवा ११३ आकांक्षी जिल्ह्यांतील २०१८ आणि २०२० मधील बदलांची तुलना त्याच राज्यांतील कार्यक्रमात नसलेल्या जिल्ह्यांशी केली, आणि बहुतेक आरोग्य निर्देशकांत आकांक्षी जिल्हे पुढे असल्याचे आढळले. एक उदाहरण म्हणजे पहिल्या तिमाहीत झालेल्या प्रसूतिपूर्व नोंदणींचा वाटा, जो सुमारे ४.५ टक्के गुणांनी अधिक वाढला. PMJJBY योजनेअंतर्गत जीवन विम्याची नोंदणी प्रति लाख लोकसंख्येमागे सुमारे ४०६ ने अधिक वाढली. दोन मापे अधिक सुधारली नाहीत: जन्माच्या वेळचे लिंग गुणोत्तर आणि आधारशी जोडलेल्या बँक खात्यांचा वाटा. अहवाल जोडतो की त्याचे आकडे बहुधा कमी लेखलेले आहेत, कारण आकांक्षी नसलेल्या जिल्ह्यांना तृतीय पक्षाकडून तशी माहिती तपासणी मिळाली नाही.

नीतीच्या २०२५ च्या संकलनातील जिल्हा पातळीवरील एक उदाहरण बिहारमधील खगडिया आहे. जिल्हा दंडाधिकाऱ्याने ऑगस्ट २०२४ मध्ये जिल्ह्यातील १,५३९ आशा, म्हणजे गावातील आरोग्य कार्यकर्त्या, यांपैकी ७०० जणींना सायकली वाटण्यास सुरुवात केली. संकलनातील जिल्ह्याच्या वृत्तानुसार, जून २०२५ पर्यंत एकूण प्रसूतिपूर्व नोंदणी ८८.१६ वरून ९८ टक्क्यांवर, मुलांचे पूर्ण लसीकरण ९४.६१ वरून १०० टक्क्यांवर आणि घरगुती नवजात बालकांच्या काळजीचे कव्हरेज ७४.३ वरून ९१ टक्क्यांवर गेले.

नीतीने जानेवारी २०२३ मध्ये आकांक्षी गट कार्यक्रमाद्वारे हे मॉडेल खालच्या स्तरापर्यंत नेले, जो आता ३३१ जिल्ह्यांतील ५१३ गटांना व्यापतो, प्रत्येक आकांक्षी जिल्ह्यातील किमान एका गटासह, आणि ३९ निर्देशक तपासतो.