भारतात सुमारे २४ लाख निवडून आलेले पंचायत सदस्य आहेत, त्यांपैकी जवळपास निम्म्या महिला, आणि ५,०५० नागरी स्थानिक संस्था आहेत, या सर्व १९९३ पासून लागू असलेल्या दोन घटनादुरुस्त्यांखाली चालतात

२४ एप्रिल २०२६ रोजी पत्र सूचना कार्यालयाने भारतातील पंचायतींचा, म्हणजे गावांच्या निवडून आलेल्या परिषदांचा, पसारा २.५ लाखांहून अधिक संस्था आणि २४.०४ लाख निवडून आलेले प्रतिनिधी असा नोंदवला, त्यांपैकी ४९.७५ टक्के महिला. पंचायती राज मंत्रालयाच्या त्याच दिवशीच्या टिपणात म्हटले आहे की १२ लाखांहून अधिक महिला पंचायतींचा कारभार पाहतात आणि २१ राज्ये व २ केंद्रशासित प्रदेश ५० टक्के जागा महिलांसाठी राखून ठेवतात.

शहरांची स्वतःची मोजणी आहे. ऑक्टोबर २०२६ मध्ये पंचायती राज मंत्रालय चालवत असलेल्या स्थानिक शासन निर्देशिकेत (Local Government Directory) ५,०५० नागरी स्थानिक संस्था नोंदलेल्या होत्या, त्यात २७६ महानगरपालिका, २,००६ नगरपालिका आणि २,४१६ नगर पंचायती आहेत. दोन्ही व्यवस्था संविधानाच्या दोन दुरुस्त्यांवर उभ्या आहेत. त्रिसप्ततम घटनादुरुस्ती कायदा, १९९२ हा २४ एप्रिल १९९३ रोजी लागू झाला आणि त्याने भाग IX, पंचायती, जोडला. त्याची जोडी असलेली चौऱ्याहत्तरावी दुरुस्ती १ जून १९९३ रोजी लागू झाली आणि तिने भाग IXA, नगरपालिका, जोडला.

मार्गदर्शक तत्त्व घटनात्मक स्तर कसे बनले

भाग IV मधील मार्गदर्शक तत्त्वांतील कलम ४० ने राज्याला “ग्राम पंचायतींचे संघटन” करण्यास आणि त्यांना स्वशासनाचे घटक म्हणून काम करता येईल इतके अधिकार देण्यास सांगितले. रचना कशी असावी हे त्याने मोकळे ठेवले. मंत्रालयाच्या वार्षिक अहवालानुसार, बलवंतराय मेहता पथकाच्या १९५७ च्या अहवालाने वैधानिक प्रातिनिधिक संस्थांची मागणी केली, राष्ट्रीय विकास परिषदेने हे तत्त्व मान्य केले आणि प्रत्येक राज्यावर आपली रचना ठरवण्याचे सोडले, आणि राजस्थानने २ ऑक्टोबर १९५९ रोजी नागौर येथे ही व्यवस्था प्रथम अमलात आणली.

१९७८ मध्ये अशोक मेहता समितीने पंचायती राज संविधानात लिहावे अशी शिफारस केली. त्यानंतर पश्चिम बंगाल, कर्नाटक आणि आंध्र प्रदेश यांनी आपापल्या व्यवस्थांची पुनर्रचना केली. १९९१ मध्ये नवी दुरुस्ती विधेयके आली, संसदेच्या संयुक्त निवड समितीने ती सुधारली, आणि लोकसभा व राज्यसभेने ती २२ व २३ डिसेंबर १९९२ रोजी संमत केली. राष्ट्रपतींनी अनुमती देण्याआधी निम्म्याहून अधिक राज्य विधानसभांनी त्यांना मान्यता दिली. २४ एप्रिल हा आता राष्ट्रीय पंचायती राज दिन म्हणून पाळला जातो.

तीन स्तर, एक ग्रामसभा आणि पाच वर्षांचे घड्याळ

कलम २४३B नुसार प्रत्येक राज्यात गाव, मध्यम (गट) आणि जिल्हा स्तरावर पंचायती असाव्या लागतात. २० लाख किंवा त्याहून कमी लोकसंख्येचे राज्य मध्यम स्तर वगळू शकते. त्यांच्या खाली ग्रामसभा असते, जिची व्याख्या कलम २४३ ने गावाच्या मतदार यादीत नोंदलेले सर्व जण अशी केली आहे, आणि जी आपल्या राज्याचा कायदा देईल ते अधिकार वापरते. राज्यांना मंत्रालयाचा सल्ला आहे की वर्षातून ६ ते १२ ग्रामसभा घ्याव्यात.

स्थानिक शासन निर्देशिकेने ६७५ जिल्हा पंचायती, ६,७६९ गट पंचायती आणि २,५५,३९६ ग्राम पंचायती मोजल्या. मंत्रालयाचे संकलन असलेली मूलभूत आकडेवारी २०२५ (Basic Statistics 2025) सरासरी ग्राम पंचायत ४,६५९ लोकांची असल्याचे सांगते. कलम २४३C नुसार प्रत्येक जागा प्रादेशिक मतदारसंघातून थेट निवडणुकीने भरली जाते. ग्राम पंचायतीचा अध्यक्ष राज्याचा कायदा सांगेल त्या पद्धतीने निवडला जातो, तर गट आणि जिल्हा पंचायतींचे अध्यक्ष निवडून आलेल्या सदस्यांतून आणि त्यांच्याकडून निवडले जातात.

कार्यकाळ कलम २४३E नुसार पहिल्या बैठकीपासून पाच वर्षांचा असतो. निवडणूक कार्यकाळ संपण्यापूर्वी, किंवा मुदतपूर्व विसर्जनानंतर सहा महिन्यांच्या आत, पूर्ण करावी लागते. कलम २४३K नुसार मतदार यादी आणि मतदान राज्य निवडणूक आयोगाकडे असते, ज्याचे प्रमुख राज्य निवडणूक आयुक्त असतात, ज्यांची नेमणूक राज्यपाल करतात आणि ज्यांना उच्च न्यायालयाच्या न्यायाधीशाप्रमाणेच हटवता येते. ही संस्था भारताच्या निवडणूक आयोगापासून वेगळी आहे, जो संसदेच्या आणि विधानसभांच्या निवडणुका चालवतो.

भाग IX सर्वत्र लागू होत नाही. नागालँड, मेघालय आणि मिझोराम, जिल्हा परिषदा असलेली मणिपूरची डोंगराळ क्षेत्रे, आणि कलम २४४ मधील अनुसूचित आणि आदिवासी क्षेत्रे कलम २४३M नुसार भाग IX च्या बाहेर आहेत. संसदेने पंचायती (अनुसूचित क्षेत्रांपर्यंत विस्तार) कायदा, १९९६ द्वारे भाग IX पाचव्या अनुसूचीतील क्षेत्रांना, बदलांसह, लागू केला, आणि मंत्रालय अशी क्षेत्रे १० राज्यांत नोंदवते. निर्देशिकेत १४,१६३ पारंपरिक स्थानिक संस्थाही नोंदलेल्या आहेत.

राखीव जागा आणि आकडे काय दाखवतात

कलम २४३D अंतर्गत पंचायतींच्या जागा अनुसूचित जाती आणि अनुसूचित जमातींसाठी त्या क्षेत्रातील त्यांच्या लोकसंख्येच्या प्रमाणात राखीव असतात. त्या जागांपैकी एक तृतीयांशपेक्षा कमी नाही इतक्या जागा त्या गटांतील महिलांना मिळतात. थेट निवडल्या जाणाऱ्या सर्व जागांपैकी एक तृतीयांशपेक्षा कमी नाही इतक्या जागा महिलांना मिळतात, आणि त्या मतदारसंघांमध्ये आलटून पालटून ठरतात. प्रत्येक स्तरावरील अध्यक्षपदांपैकी एक तृतीयांशपेक्षा कमी नाही इतकी पदे महिलांसाठी राखीव असतात, तीही आलटून पालटून. खंड ६ राज्याला हवे असल्यास मागासवर्गांसाठी जागा आणि पदे राखून ठेवू देतो.

मूलभूत आकडेवारी २०२५ मध्ये पंचायतींचे २४,१४,९४३ निवडून आलेले सदस्य दिले आहेत, त्यांपैकी ११,६९,८९६ (४८.५ टक्के) महिला आहेत. ३१ मार्च २०२५ ची तारीख असलेल्या तिच्या तक्त्यातील राज्य आणि केंद्रशासित प्रदेशांची आकडेवारी उत्तर प्रदेशातील ४०.७७ टक्क्यांपासून आसाममधील ६०.०८ टक्क्यांपर्यंत जाते. त्या दस्तऐवजात म्हटले आहे की अनेक राज्यांनी महिलांसाठीचे आरक्षण एक तृतीयांशवरून ५० टक्क्यांपर्यंत वाढवले आहे. मंत्रालयाच्या एप्रिल २०२६ च्या टिपणात ४९.७५ टक्के दिले आहेत, जे नंतर प्रसिद्ध झालेल्या मोजणीतून घेतले आहे.

दोन वाद सर्वोच्च न्यायालयापर्यंत पोहोचले आहेत. एक म्हणजे “प्रॉक्सी” नेतृत्व, जिथे निवडून आलेल्या महिलेच्या वतीने तिचा पुरुष नातेवाईक काम करतो. ६ जुलै २०२३ रोजी न्यायालयाने रिट याचिका (दिवाणी) ६१५/२०२३ मध्ये आदेश दिला, आणि मंत्रालयाने महिला प्रधानांच्या, म्हणजे ग्राम पंचायतींच्या निवडून आलेल्या प्रमुखांच्या, प्रश्नांवर एक सल्लागार समिती नेमली. त्या समितीने ५ फेब्रुवारी २०२५ रोजी अहवाल दिला आणि वार्षिक अहवालानुसार मंत्रालयाने तिच्या शिफारशी स्वीकारल्या.

कलम २४३D(६) अंतर्गत मागासवर्गांचे कोटे हा दुसरा वाद आहे. विकास किशनराव गवळी विरुद्ध महाराष्ट्र राज्य (२०२१) मध्ये न्यायालयाने तीन पायऱ्या मांडल्या. राज्याने प्रत्येक स्थानिक संस्थेनुसार मागासलेपणाचा अभ्यास करण्यासाठी समर्पित आयोग स्थापन करावा. त्या आयोगाच्या निष्कर्षांवरून प्रत्येक संस्थेसाठी वाटा ठरवावा. आणि अनुसूचित जाती, अनुसूचित जमाती आणि मागासवर्गांच्या एकूण जागा ५० टक्क्यांपेक्षा जास्त नसाव्यात. महाराष्ट्राच्या २०२१ च्या अध्यादेशाने संपूर्ण राज्यात एकसमान, मागासवर्गांसाठी २७ टक्क्यांपर्यंत जागा देऊ केल्या. याच आधारावर त्याला आव्हान देण्यात आले, आणि न्यायालयाच्या ६ डिसेंबर २०२१ च्या आदेशात नोंदवले आहे की पहिली पायरी, म्हणजे आयोग स्थापन करणे, उचललेली नव्हती.

७४ व्या घटनादुरुस्तीखालील शहरे आणि महानगरे

कलम २४३Q ग्रामीणमधून नागरी होत असलेल्या क्षेत्रासाठी नगर पंचायत, लहान नागरी क्षेत्रासाठी नगर परिषद आणि मोठ्या क्षेत्रासाठी महानगरपालिका निर्माण करते. कोणते क्षेत्र कोणते हे ठरवण्याचे काम राज्यपालाकडे आहे, अधिसूचनेद्वारे, लोकसंख्या, घनता, महसूल, बिगरशेती रोजगाराचा वाटा आणि तत्सम घटक वापरून. जागा प्रभागांमधून थेट निवडणुकीने भरल्या जातात. राज्याचा कायदा नगरपालिका कामकाजाचे ज्ञान असलेल्या नामनिर्देशित व्यक्ती जोडू शकतो, ज्यांना मतदानाचा अधिकार नसतो, आणि त्या क्षेत्रातील खासदार व आमदारही जोडू शकतो, आणि अध्यक्ष, शहरात महापौर, कसा निवडला जाईल हेही तोच ठरवतो.

तीन लाख किंवा अधिक लोकसंख्येच्या नगरपालिकेत कलम २४३S नुसार प्रभाग समित्या असाव्या लागतात. कलम २४३T जागांबाबत पंचायतींच्या नियमांचीच री ओढते: अनुसूचित जाती आणि अनुसूचित जमातींसाठी लोकसंख्येच्या प्रमाणात राखीव जागा, आणि एक तृतीयांशपेक्षा कमी नाही इतक्या जागा महिलांसाठी. अध्यक्षपदे अनुसूचित जाती, अनुसूचित जमाती आणि महिलांसाठी राज्याचा कायदा सांगेल त्या पद्धतीने राखीव असतात. नगरपालिकांचे कार्यकाळ कलम २४३U नुसार तोच पाच वर्षे आणि सहा महिन्यांचा नियम पाळतात.

दोन नियोजन मंडळे ग्रामीण आणि नागरी बाजूंना जोडतात. कलम २४३ZD ने आवश्यक केलेली प्रत्येक जिल्ह्यातील जिल्हा नियोजन समिती पंचायती आणि नगरपालिकांच्या योजना एका मसुदा आराखड्यात एकत्र करते. तिच्या किमान चार पंचमांश सदस्यांना जिल्हा पंचायतीचे आणि नगरपालिकांचे निवडून आलेले सदस्य, ग्रामीण आणि नागरी लोकसंख्येच्या प्रमाणात, आपल्यातून निवडतात. कलम २४३ZE अंतर्गत महानगर नियोजन समिती १० लाख किंवा अधिक लोकांच्या क्षेत्राला व्यापते, आणि तिचे किमान दोन तृतीयांश सदस्य नगरपालिकांमधून आणि पंचायत अध्यक्षांमधून निवडले जातात.

त्या काय करू शकतात, आणि पैसे कोण देतो

राज्य विधिमंडळ या संस्थांना योजना तयार करण्याचे आणि कार्यक्रम राबवण्याचे अधिकार देऊ शकते, असे कलमे २४३G आणि २४३W सांगतात. अकरावी आणि बारावी अनुसूची मार्गदर्शन म्हणून २९ ग्रामीण आणि १८ नागरी विषय नोंदवतात. शब्द “शकते” असा आहे, आणि स्थानिक शासन हे सातव्या अनुसूचीतील राज्य सूचीचे नोंद क्रमांक ५ आहे, म्हणजे ज्या विषयांवर फक्त राज्य विधिमंडळे कायदे करू शकतात त्यांची सूची. संघ आणि राज्ये यांच्यातील अधिकारांची ही विभागणी म्हणूनच किती अधिकार खाली जातात हे ठरवते.

मंत्रालय आपल्या वार्षिक अहवालात म्हणते “पंचायत हा राज्याचा विषय आहे” आणि सहा मापदंडांवर राज्यांना गुण देणाऱ्या हस्तांतरण निर्देशांकाचे (Devolution Index) वर्णन करते. मंत्रालयाच्या फेब्रुवारी २०२५ च्या अहवालात कर्नाटक, केरळ आणि तमिळनाडू हे पहिल्या, दुसऱ्या आणि तिसऱ्या क्रमांकावर आले. भारतीय लोकप्रशासन संस्थेने (Indian Institute of Public Administration) केलेल्या अभ्यासात २०१३-१४ ते २०२१-२२ या काळात हस्तांतरण गुण ३९.९ टक्क्यांवरून ४३.९ टक्क्यांवर गेल्याचे आढळले.

पैशाचीही तीच विभागणी आहे. कलमे २४३H आणि २४३X नुसार राज्याचा कायदा स्थानिक संस्थांना कर आणि अनुदाने नेमून देऊ शकतो. कलमे २४३I आणि २४३Y राज्यपालाने दर पाचव्या वर्षी राज्य वित्त आयोग स्थापन करावा असेही आवश्यक करतात, जो राज्याच्या कर उत्पन्नाची स्थानिक संस्थांमध्ये वाटणी कशी करावी याची शिफारस करतो. रिझर्व्ह बँकेच्या २०२०-२१ ते २०२२-२३ मधील २.५८ लाख पंचायतींच्या अभ्यासात आढळले की त्यांच्या महसुलापैकी सुमारे ९५ टक्के वरच्या स्तरांच्या सरकारांकडून मिळालेली अनुदाने आहेत, आणि राज्य वित्त आयोग स्थापन करण्यातील विलंबांमुळे त्यांच्या खर्चात अडथळा येतो असे तिने म्हटले. २३२ महानगरपालिकांवरील, म्हणजे एकूण संख्येच्या ९० टक्क्यांहून अधिक, तिच्या नोव्हेंबर २०२४ च्या अहवालात त्यांची महसुली खाती शिलकीत असल्याचे पण हस्तांतरणांवरील त्यांचे अवलंबित्व चालू राहिल्याचे आढळले.

संघाचा पैसा वित्त आयोगामार्फत येतो, जो वित्त आयोगावरील स्पष्टीकरणात मांडला आहे. त्याच्या फेब्रुवारी २०२६ च्या स्पष्टीकरणात्मक निवेदनात २०२६-२७ ते २०३०-३१ साठी ग्रामीण आणि नागरी स्थानिक संस्थांना ७,९१,४९३ कोटी रुपयांची अनुदाने नोंदलेली आहेत. पंचायती राज मंत्रालयाच्या आकड्यांनुसार ग्रामीण वाटा ४.३५ लाख कोटी रुपये आहे, जो मागील आयोगाच्या वाट्यापेक्षा ८४ टक्के अधिक आहे.

घड्याळ घसरते तेव्हा

कार्यकाळ संविधानाने ठरवलेले आहेत, आणि सर्वोच्च न्यायालयाने राज्यांना त्यांना बांधून ठेवले आहे. १० मे २०२२ रोजी सुरेश महाजन विरुद्ध मध्य प्रदेश राज्य मध्ये न्यायमूर्ती ए. एम. खानविलकर, अभय एस. ओक आणि सी. टी. रविकुमार यांच्या पीठाने नोंदवले की त्या राज्यातील २३,२६३ स्थानिक संस्थांमध्ये दोन वर्षांहून अधिक काळ निवडून आलेले प्रतिनिधी नव्हते. त्याने लिहिले की “ही घटनात्मक आज्ञा अलंघ्य आहे” आणि तीन पायऱ्या पूर्ण होईपर्यंत मागासवर्गांच्या जागांविना निवडणुका पुढे नेण्याचा आदेश दिला. आदेश सर्व राज्यांना आणि केंद्रशासित प्रदेशांना लागू होतो, असेही त्याने जोडले.

मंत्रालयाच्या स्वतःच्या ३१ मार्च २०२५ च्या तारखेच्या तक्त्यात एक फट दिसते. त्यात मणिपूर (ऑक्टोबर २०२२ मध्ये विसर्जित), जम्मू आणि काश्मीर व लडाख (डिसेंबर २०२३) आणि पुदुच्चेरी (जुलै २०११) येथे निवडून आलेल्या पंचायती नसल्याची नोंद आहे, प्रत्येकासमोर निवडणुका झाल्या नव्हत्या अशी टीप आहे.

२०२६-२७ पासून सोळाव्या वित्त आयोगाच्या स्थानिक संस्था अनुदानांना प्रत्येक राज्यासाठी तीन प्रवेश अटी आहेत: भाग IX आणि IXA ला आवश्यक त्याप्रमाणे रीतसर स्थापन केलेल्या संस्था, सर्व स्थानिक संस्थांची तात्पुरती आणि लेखापरीक्षित खाती ऑनलाइन, आणि दर पाच वर्षांनी स्थापन होणारा राज्य वित्त आयोग, ज्याचा कृती-अहवाल सहा महिन्यांच्या आत विधिमंडळासमोर ठेवला जाईल.