1979年最高法院受理了一份只凭两期报纸提出的比哈尔邦被遗忘囚犯的申请，如今公益诉讼仍然允许一封写给首席大法官的信启动一桩案件

1979年2月12日，印度最高法院根据一份只凭两期报纸提出的申请，下令释放比哈尔邦的候审囚犯。1979年第57号令状申请（Writ Petition No. 57 of 1979）收录了1979年1月8日和9日的《印度快报》（Indian Express），法院说这份申请揭示了“一种令人震惊的状况”。最高法院自己的说明是，令状申请可以由受到侵害的个人提出，涉及广大公众利益时，也可以由一名热心公益的人或一个团体提出，法院曾把信件、电报、明信片和新闻报道当作令状申请处理。这就是公益诉讼（public interest litigation），通常简称PIL。

凭报纸剪报提出的申请

这份申请要求发布人身保护令（habeas corpus），即法院命令把被关押者带上法庭并说明关押理由。具名的申请人是关在比哈尔邦监狱里的囚犯，代他们出庭的是K.欣戈拉尼夫人（Mrs K. Hingorani）。法院向比哈尔邦发出了通知，1979年2月5日开庭时，邦方没有人到场。合议庭以剪报中的指控属实为前提进行审理。它记录说，剪报里点到名的一些囚犯已在狱中关了5年、7年或9年，有几人超过10年，而他们的审判还没有开始。

1979年2月12日的命令把迅速审判读进了第21条，即生命权和人身自由权，因为一种让人多年被关在牢里而不经审判的程序，不可能“合理、公平或公正”。保释制度也受到批评，因为它要求太穷的人拿出他们找不到的金钱保证书和担保人。法院指示让候审囚犯凭个人保证书获释。

同一份令状申请里随后又有两项命令。1979年2月26日，法院认为把妇女和儿童关在监狱里作为“保护性拘押”没有法律依据，命令把她们转到福利院。1979年3月9日，法院发现有些囚犯被关押的时间超过了其罪行的最高刑期，遂以违反第21条为由指示释放。该命令还认为免费法律援助是公平程序的一部分，这一点在我们关于案件如何进入最高法院的文章中有介绍。

谁可以请求法院替别人出手

进入最高法院的途径是第32条，它依第394条自1950年1月26日起生效。第(1)款保证“以适当程序向最高法院申请”的权利，用以保护第三编的各项权利，第(2)款授予法院发布指示、命令或令状的权力。第226条赋予每个高等法院类似的权力，可向任何个人或机关，包括政府，发布令状，“以执行第三编所赋予的任何权利，以及用于任何其他目的”。第三编的各项权利载于我们关于基本权利的指南。

两个条款都没有说必须由谁来提出申请。1981年12月，一个七人合议庭裁决了S. P. 古普塔诉印度联邦案（S. P. Gupta v. Union of India，载于AIR 1982 SC 149），巴格瓦蒂法官提出了现代规则。当一个人或一类确定的人遭受法律上的侵害，却因为贫穷、无助、残疾或处境不利而无法向法院申请时，“公众中的任何一员都可以申请适当的指示、命令或令状”。后来的判决，包括下文引用的2010年裁决，都记载了同一段话。依据来信行事常被称为书信管辖权（epistolary jurisdiction），epistolary一词来自表示书信的古词。

这条规则最清楚的一次检验出现在班杜瓦解放阵线诉印度联邦案（Bandhua Mukti Morcha v. Union of India）。一个致力于解放债役劳工的组织于1982年2月25日给一位法官写信，讲述法里达巴德县的采石场，点出了劳工的姓名，并附上带有他们指纹或签名的陈述。1982年2月26日的命令里，法院把这封信当作令状申请，发出通知，并指派两名律师为专员，于2月27日和28日前往采石场，3月2日前报告。

1983年12月16日的判决认为，一个出于善意的公众成员可以向法院申请，“哪怕只是写一封信”，因为不应指望一个为公共利益行事的人去付律师费和提交正式申请。判决还补充说，对抗式程序，即双方举证、法官充当裁判，在第32条的程序中不是必需的。法院说，公益诉讼对政府及其官员来说是“一次挑战和一次机会”，要让穷人的基本人权成为现实。

今天一封信如何送到法官面前

最高法院的管辖权页面说，可以通过令状申请，或者“致信尊敬的印度首席大法官”，向法院提出请求。森法官（Sen J）在班杜瓦解放阵线案中补充说，这样的信应当寄给首席大法官及其同事法官，而不是寄给某一位点名的法官，因为私下写给个别法官的信可能使法院难堪。

下文引用的2010年判决列出了以这种方式开始的一系列案件。普雷姆·尚卡尔·舒克拉诉德里行政当局案（Prem Shankar Shukla v. Delhi Administration，1980年）起于一名囚犯发给法官的电报，抱怨自己被戴上手铐，法院因此作出了指示。在希拉·巴尔塞诉马哈拉施特拉邦案（Sheela Barse v. State of Maharashtra，1983年）中，一名记者就孟买女囚遭受羁押暴力写的信被当作令状申请。法院还在1983年审理了德里大学两位法学教授的一封信，信中谈到阿格拉妇女保护之家的状况，法院发出了改善这些状况的指示。

如今一封信要经过一道筛选。法院汇编的指导方针，出自1988年12月1日全体法官的一项决定和后来的修改，开头就排除了任何涉及个人或私人事务的申请。法院通常会受理的类别有：

• 债役劳工和被忽视的儿童；
• 不支付最低工资、对临时工的剥削和违反劳动法的行为，个别案件除外；
• 来自监狱的申请，涉及骚扰、狱中死亡、凭个人保证书释放和迅速审判；
• 针对警察拒绝立案、骚扰和羁押死亡的申请；
• 对妇女的暴行，包括焚烧新娘、强奸和绑架；
• 对属于表列种姓、表列部落和经济落后阶层的村民的骚扰；
• 环境污染、生态平衡、毒品、食品掺假、遗产、森林和野生动物；
• 骚乱受害者和家庭抚恤金。

送到法院公益诉讼处（PIL Cell）的来信先在那里筛选。只有属于这些类别的才会提交给首席大法官指定的一名法官。房东与房客纠纷、公职和抚恤金事项、医学院和其他学院的入学，以及要求提前审理高等法院案件的请求，都不受理。指导方针还说，“只要不过于苛刻”，不妨要求提交一份宣誓书。

2025年10月6日更新的《实践与程序手册》增加了两条规则。如果被指定的法官作出指示，类别之外的来信仍可登记为令状申请。正式的公益诉讼用第33号表格提交，必须披露申请人的身份和职业、对公众造成的损害、任何个人利益，以及与该问题有关联的任何其他诉讼。宣誓书必须说明申请人没有个人所得、私人动机或不当理由，申请登记为令状申请（公益诉讼）。

法院通过公益诉讼下达了什么

在维沙卡诉拉贾斯坦邦案（Vishaka v. State of Rajasthan，1997年8月13日裁决）中，一些社会活动人士和非政府组织在拉贾斯坦邦一个村庄里一名社会工作者据称遭到轮奸之后，提起了集体诉讼。由首席大法官领衔的合议庭认为，印度没有关于工作场所性骚扰的足够法律，于是依第32条制定了指导方针，并说它们是第141条下宣示的法律。指导方针界定了性骚扰，要求设立一个由女性领导、女性成员至少占一半、并有非政府组织等第三方参加的申诉委员会，并约束所有工作场所，直至议会立法。议会后来制定了一部法律，于2013年4月22日获得批准，2013年12月9日生效。它要求设立内部申诉委员会，由一名资深女性担任主持人，并有一名来自妇女组织或熟悉相关问题的人士；对于工作人员不足十人的工作场所，或投诉针对雇主的情形，则要设立县一级的地方委员会。

奥尔加·泰利斯诉孟买市政公司案（Olga Tellis v. Bombay Municipal Corporation）于1985年通过孟买人行道居民和贫民窟居民依第32条提出的申请进入五人合议庭，人民公民自由联盟和两名记者也加入其中。1985年7月10日，法院认为生计权是第21条生命权的一部分。法院同时认为，在法院自己给予听证之后，专员清除侵占物是正当的，并命令在1985年10月31日之前不得拆除贫民窟，1976年人口普查中登记在册的居民应获得替代场地或摊位。

M. C. 梅赫塔诉印度联邦案（M. C. Mehta v. Union of India）产生了两条关于河流和空气的命令线索。1988年1月12日，法院作为公益诉讼受理了一份针对坎普尔市政机构的申请，申请涉及恒河污染，法院注意到申请人并不拥有河岸土地，并认为不能指望任何一个人就如此大范围的公害提起诉讼。报告的命令记录说，坎普尔每天向河里排放2.745亿升污水（274.50 million litres）。此后有什么变化，见我们关于恒河治理的报道。在德里车辆污染案，即第13029号令状申请（民事，1985年）中，法院1998年7月28日的指示要求全市公共汽车车队在2001年3月31日之前改用压缩天然气（CNG）。空气质量的实测记录见我们关于德里空气的文章。

法院在哪里划线

第一次警告来自作出班杜瓦解放阵线案裁决的合议庭内部。帕塔克法官（Pathak J）同意这些指示，但写到“把一封信当作申请来受理的做法，内含重大危险”，因为写信人的资格不明，而依宣誓书提出的申请表明作者核实过事实。

2001年的CNG命令显示了来自另一方的反对。公共汽车营运商辩称，1998年确定时间表时，他们并不是令状申请的当事方。法院回答说，它的指示不是在对抗式诉讼中作出的，命令约束德里的所有人，而当二者冲突时，第21条下的健康权高于《机动车法》。2001年3月26日，法院拒绝对3月31日的期限给予一揽子延期，只允许学校和德里交通公司在2001年9月30日之前获得有限的宽限。

法院还管束着自己的管辖权。内图诉旁遮普邦案（Neetu v. State of Punjab，2007年）说，公益诉讼不得侵入宪法留给行政机关和立法机关的领域。桑吉夫·巴特纳加尔诉印度联邦案（Sanjeev Bhatnagar v. Union of India，2005年）把一份申请称为“博取关注的诉讼”（publicity interest litigation），并判处10,000卢比的诉讼费，两案均转述自2010年的判决。

那份判决，即北阿坎德邦诉巴尔旺特·辛格·乔法尔案（State of Uttaranchal v. Balwant Singh Chaufal），于2010年1月18日裁决。它撤销了一份关于邦总检察长年龄上限的高等法院令状申请，判处1 lakh卢比的诉讼费，并说法院“丝毫不是在以任何方式不鼓励公益诉讼”。判决发出了八项指示。法院必须鼓励真正的公益诉讼，遏制出于其他原因提起的诉讼。每个高等法院应在三个月内制定公益诉讼规则，并将副本送交最高法院秘书长。法院在受理申请之前，应核实申请人的资格，确信其内容正确、涉及重大公共利益，并确保目的是补救真正的公共损害，而没有个人所得或不当动机。具有更大公共利益、严重性和紧迫性的申请享有优先，而怀有不可告人动机的好事者应受到惩戒性的诉讼费处罚。