第153条至第167条使邦长成为邦行政机关的首脑，由总统任命，任期五年，1974年至2025年间最高法院的裁决则划出了邦长自行裁量权的边界

印度每个邦都有一位邦长，由总统任命，邦政府以他的名义行事，邦立法机关通过的每一项议案，也先由他作出决定。宪法第153条至第167条自1950年1月26日起生效，描述了这一职位，它处在联邦与各邦之间的安排之中。第163条给出主要规则：以首席部长为首的部长会议协助并建议邦长，除非宪法要求邦长自行裁量行事。

这一例外到哪里为止，最高法院自1974年以来一直在回答，其中包括2025年11月20日的一份意见。本文先讲条文，再讲裁决，然后讲萨尔卡里亚委员会（1988年）和蓬奇委员会（2010年）提出了什么建议，以及这些建议后来怎样了。

邦长如何产生

每个邦设一名邦长，1956年11月1日增加的一项但书允许一人兼任两个或更多邦的邦长（第153条）。任命由总统“以其亲署并加盖印玺的委任状”作出（第155条），唯一的资格是印度公民身份和35岁的年龄（第157条）。邦长不得在议会或邦立法机关任职，议员被任命时，视为在就职之日起放弃议席。任何其他有薪职位也不允许担任（第158条）。邦长在该邦高等法院首席法官面前宣誓，保证“保全、保护和捍卫宪法和法律”（第159条）。

制宪议会于1949年5月30日和31日就第131条草案讨论了产生办法。据印度宪法档案，一个方案是由直接投票选举邦长，另一个是由总统从立法者提名的四人名单中挑选。5月31日，议会决定由总统任命，并通过了该条。2006年，最高法院在拉梅什瓦尔·普拉萨德诉印度联邦案（Rameshwar Prasad v. Union of India）的判决中，引述了贾瓦哈拉尔·尼赫鲁在这场辩论中的话，邦长“决不能被人知道是该省政党机器的一部分”。

条文中没有任何一处告诉总统应当咨询谁。2006年的那份判决引述萨尔卡里亚委员会的话，批评者把一些邦长缺乏公正的原因，追溯到邦长由总统任命并在总统的意愿期间任职，“即实际上是联邦部长会议”。

五年，依总统的意愿

第156条规定五年任期，但受其第一款限制：邦长“应在总统的意愿期间任职”。辞职以书面致总统，任期届满的邦长继续留任，直到继任者就职。

2004年7月2日，总统依联邦部长会议的建议（第74条要求如此），免去了北方邦、古吉拉特、哈里亚纳和果阿的邦长。随后的公益诉讼由五名法官审理，B. P. 辛格尔诉印度联邦案（B. P. Singhal v. Union of India）于2010年5月7日判决。判决认为，依第156条，总统可以随时免去邦长，无须说明理由，也无须听证。法院随即限制了这项权力，该权力“必须在罕见和特殊的情况下，出于有效而令人信服的理由行使”。不同意联邦政府的政策不构成理由，中央政府更迭也不构成理由。合议庭补充说，只有在初步表明存在专断或恶意时，法院才会介入，而不能仅仅因为可以有不同的看法。

邦长做什么

邦的行政权属于邦长（第154条），邦政府的每一项行政行为都以邦长的名义表述（第166条）。依第164条，邦长任命首席部长，并依首席部长的建议任命其他部长，他们在邦长的意愿期间任职，但对邦议会集体负责。部长会议关于行政和立法的每一项决定，都必须经首席部长送达邦长，首席部长还必须提供邦长要求的任何信息（第167条）。

邦长也是立法机关的一部分（第168条）。邦长召集议院，两次会议之间相隔不得超过六个月，宣布休会（prorogue，即结束一个会期），并可以解散邦议会（第174条），还在每年第一次会议上致辞（第176条）。议院不开会而事情又不能等待时，邦长可以发布条例，它具有邦法律的效力，在立法机关复会后六周失效，若议院不批准，则更早失效（第213条）。对违反邦事项法律的罪行的赦免和减刑，也由邦长授予（第161条）。第356条允许总统依邦长的报告采取行动，报告称邦政府无法依宪法维持（我们对第356条的叙述讲这条途径），邦长不就其职位的权力和职责对任何法院负责（第361条）。

邦长何时可以不依建议行事

第163条第(1)款只允许在邦长“依本宪法或依本宪法之下”被要求自行裁量行事时才有例外，第163条第(2)款使邦长对该问题的自行决定成为终局。在沙姆舍尔·辛格诉旁遮普邦案（Shamsher Singh v. State of Punjab，1974年）中，七名法官认为邦长是“邦的宪法性或形式上的首脑”，除宪法要求自行裁量的领域外，依部长们的建议行事。宪法点明了其中一些：兼管相邻中央直辖区的邦长（第239条第(2)款）、那加兰（第371A条），以及邦政府与自治区的地区议会之间采矿权利金争议的解决（第六附表第9段第(2)款）。

2016年7月13日，五名法官判决了纳巴姆·雷比亚诉副议长案（Nabam Rebia v. Deputy Speaker）。他们认为，自行裁量只限于某项条文明文赋予的情形，此外还限于该条文不可能作其他解读的情形，并驳回了自行裁量的决定是终局的、不受司法审查的论点。该判决采纳了蓬奇委员会对第163条的解读，认为首席部长拥有议院信任期间，在召集、休会和解散方面，部长们的建议对邦长有约束力，并撤销了阿鲁纳恰尔邦2015年12月9日的一项命令，该命令把一次会议从2016年1月14日提前到2015年12月16日。

对于预算会议，法院2023年2月28日说，邦长依部长会议的建议召集它，“显然受建议的约束”。2023年5月11日，五名法官在苏巴什·德赛诉马哈拉施特拉邦长首席秘书案（Subhash Desai v. Principal Secretary, Governor of Maharashtra）中认为，只有在有客观材料表明议院已失去信任时，邦长才可以要求首席部长证明多数，并写道，这项权力“不是不受约束的自行裁量权”。该判决还把纳巴姆·雷比亚案是否正确的问题交给七名法官审理。

在没有多数的选举之后选择首席部长，是条文中的另一个空白，因为第164条第(1)款只说邦长任命。萨尔卡里亚委员会提出了一个优先顺序，最高法院2006年1月24日在拉梅什瓦尔·普拉萨德案中记录了它：第一，选举前组成的联盟；第二，声称在包括独立议员在内的他人支持下执政的最大单一政党；第三，选举后组成的联盟，所有伙伴都参加政府；第四，选举后的联盟，一部分伙伴参加政府，其余的从外部支持。该案以法院裁定联邦2005年5月23日解散比哈尔邦议会的公告违宪告终，但法院让已在进行中的选举照常举行。

邦议案的批准、拒绝批准和保留

邦议案通过后，送交邦长，邦长宣布批准、拒绝批准，或把议案保留交总统（第200条）。第一项但书允许邦长“尽快”退回非财政议案（依第199条，财政议案是仅涉及税收、邦借款和邦资金保管等事项的议案），并附信息请议院重新考虑。如果议院再次通过，无论有无修正，邦长“不得拒绝批准”。第二项但书要求邦长保留任何会大幅削减高等法院权力，以致危及其宪法地位的议案。随后总统批准或拒绝批准，并可以指示非财政议案退回议院，议院必须在六个月内重新审议（第201条）。没有任何条文为邦长的第一次决定规定期限。议案在议会如何成为法律讲联邦层面的对应路径。

2023年4月24日，一个两名法官的合议庭在了结特伦甘纳的请愿时记录，没有议案处于无人处理的待决状态，并说“尽快”一语具有“重大的宪法内涵”。2023年11月10日，三人合议庭在旁遮普邦诉旁遮普邦长首席秘书案（State of Punjab v. Principal Secretary to the Governor of Punjab）中，审理了2023年6月19日和20日会议上通过而一直没有采取行动的四项议案。合议庭把第一项但书解读为邦长拒绝批准时所遵循的做法，称“尽快”是“迅速行事的宪法性要求”，并指示邦长作出决定。没有设定期限，合议庭也没有对他会如何决定表示看法。2025年4月8日，两人合议庭在泰米尔纳德的一项请愿中确实规定了时限，其中邦长依部长们的建议行事为一个月，总统对保留议案的决定为三个月。

2025年11月20日的五人合议庭意见，是应总统依第143条提交的咨询而给出的，在几个问题上给出了不同的回答。意见认为，邦长在第200条下有三种选择，选择时不受部长们建议的约束；选择的是非曲直不能审查。关于纳巴姆·雷比亚案，意见说它没有发现令人信服的理由，背离第200条赋予自行裁量权的看法。意见说，法院在不作为“长期、无解释且无限期”时，仍可以指示在合理时间内作出决定，但不应规定时间表，宪法也不允许“视为批准”。意见记录，支持该咨询的各方强调条文中没有任何时间表，反对者则依据2023年的裁决。同一份意见中总统一侧的内容，见我们对第78条的叙述。

萨尔卡里亚委员会和蓬奇委员会建议了什么

联邦政府于1983年6月设立萨尔卡里亚委员会，由最高法院前法官R. S. 萨尔卡里亚领导，委员会于1988年提交报告。据最高法院引述，委员会建议邦长应是某一领域的杰出人物，来自邦外，是一位超然的人物，与地方政治没有太密切的联系，也没有过多参与政治，尤其是近期。它说，总理在选定邦长之前，应当咨询副总统和人民院议长。2006年，最高法院说，所有政党对这些标准都是“几乎完全违背”，这一点并无严肃争议，并把这件事留给各政党。

关于任期，第4.7.08段说，邦长的五年任期不应被打断，“除非极少数情况，而且是出于某种极为令人信服的理由”，因为总统的意愿“不会在不陈明理由的情况下撤回”。委员会补充说，应当告知邦长理由，并允许其申述缘由。关于议案，最高法院2025年4月泰米尔纳德案的判决记录，萨尔卡里亚只是把时限作为惯例提出，例如邦长自行裁量保留议案为一个月，总统决定为四个月，并没有建议修改条文。

蓬奇委员会由前首席大法官马丹·莫汉·蓬奇主持，2010年3月31日向政府提交了七卷本的报告。纳巴姆·雷比亚案引述它的话说，邦长自行裁量的领域是有限的，他的选择必须“由理性支配，由善意推动，并以谨慎调节”。PRS立法研究所记录，它还建议删去“在总统的意愿期间”一语，使邦长只能由邦立法机关的决议免职。2025年泰米尔纳德案判决记录，报告敦促通过宪法修正案，为第200条和第201条规定时限。

宪法2022年5月版中，第155条和第156条没有修正案脚注。新闻局2018年5月25日报道，邦际委员会常务委员会已就蓬奇委员会的全部273项建议结束审议，将提交邦际委员会。内政部在2023年2月8日对联邦院的答复中说，更新的意见将向各邦政府征集，邦际委员会讨论这些建议的会议无法举行。