भारत के परमाणु कमान प्राधिकरण की दो परिषदें हैं, और सरकार का 4 जनवरी 2003 का वक्तव्य कहता है कि परमाणु हथियारों के इस्तेमाल को केवल प्रधानमंत्री की अध्यक्षता वाली राजनीतिक परिषद अधिकृत कर सकती है

भारत सरकार 4 जनवरी 2003 से लिखित में कहती आई है कि परमाणु हमले का आदेश कौन दे सकता है: परमाणु कमान प्राधिकरण की राजनीतिक परिषद, जिसकी अध्यक्षता प्रधानमंत्री करते हैं। मंत्रिमंडल की सुरक्षा समिति की बैठक के बाद उसी दिन जारी हुआ वक्तव्य उसे “परमाणु हथियारों के इस्तेमाल को अधिकृत करने वाली एकमात्र संस्था” कहता है।

कमान शृंखला के बारे में सरकार ने जो प्रकाशित किया है, उसका ज़्यादातर हिस्सा यही वाक्य है। यह लेख बताता है कि 2003 का वक्तव्य क्या कहता है, संविधान क्या जोड़ता है, रक्षा मंत्रालय की अपनी पुस्तिका के अनुसार ढाँचे में और कौन-कौन बैठता है, सरकारी पाठ कहाँ अलग शब्दों में लिखे गए हैं, और क्या कभी प्रकाशित नहीं हुआ।

4 जनवरी 2003 का वक्तव्य क्या कहता है

4 जनवरी 2003 को मंत्रिमंडल की सुरक्षा समिति (CCS), यानी रक्षा और आंतरिक सुरक्षा के लिए मंत्रिमंडल की शीर्ष समिति, भारत के परमाणु सिद्धांत को “लागू करने” की प्रगति की समीक्षा के लिए बैठी। उसने तय किया कि जनता के साथ क्या साझा किया जाए, और वक्तव्य सिद्धांत के आठ बिंदु गिनाता है। एक कहता है: “परमाणु जवाबी हमले केवल परमाणु कमान प्राधिकरण के माध्यम से नागरिक राजनीतिक नेतृत्व द्वारा अधिकृत किए जा सकते हैं।” बाक़ी बिंदुओं में विश्वसनीय न्यूनतम प्रतिरोध और पहले इस्तेमाल न करना (परमाणु हथियारों का इस्तेमाल केवल जवाबी कार्रवाई में) पोखरण परीक्षणों और सिद्धांत के ब्योरे में आए हैं।

इसके बाद दो छोटे अनुच्छेद परमाणु कमान प्राधिकरण (NCA) का वर्णन करते हैं। उसकी एक राजनीतिक परिषद है, जिसके अध्यक्ष प्रधानमंत्री हैं, और एक कार्यकारी परिषद, जिसके अध्यक्ष राष्ट्रीय सुरक्षा सलाहकार हैं, यानी वह वरिष्ठ अधिकारी जो प्रधानमंत्री को सुरक्षा पर सलाह देता है। कार्यकारी परिषद “परमाणु कमान प्राधिकरण के निर्णय के लिए जानकारी देती है और राजनीतिक परिषद द्वारा उसे दिए गए निर्देशों को लागू करती है।”

वक्तव्य के अनुसार CCS ने कमान और नियंत्रण के ढाँचों, तैयारी की स्थिति, जवाबी हमले की लक्ष्य-रणनीति और सतर्कता तथा प्रक्षेपण के अलग-अलग चरणों की संचालन प्रक्रियाओं की भी समीक्षा की, और कुल तैयारी पर संतोष जताया। समिति ने सभी सामरिक बलों के प्रबंधन और प्रशासन के लिए सामरिक बल कमान के एक कमांडर-इन-चीफ़ की नियुक्ति को मंज़ूरी दी। जवाबी हमलों के लिए कमान की वैकल्पिक शृंखलाओं की व्यवस्थाओं को “सभी परिस्थितियों में” भी मंज़ूरी मिली।

केरी बॉयड (Kerry Boyd) ने आर्म्स कंट्रोल टुडे में बताया कि 1998 के बाद पहली बार भारत ने नागरिक नियंत्रण वाले औपचारिक परमाणु कमान ढाँचे की सार्वजनिक घोषणा की थी।

रक्षा और परमाणु ऊर्जा के बारे में संविधान क्या कहता है

अनुच्छेद 394 के तहत संविधान 26 जनवरी 1950 को लागू हुआ। सातवीं अनुसूची में वह संघ सूची की प्रविष्टि 1 के रूप में “भारत की रक्षा और उसका हर हिस्सा, रक्षा की तैयारी सहित” को और प्रविष्टि 6 के रूप में “परमाणु ऊर्जा और उसके उत्पादन के लिए ज़रूरी खनिज संसाधन” को सूचीबद्ध करता है। अनुच्छेद 246(1) संघ सूची के विषयों पर क़ानून बनाने का अनन्य अधिकार संसद को देता है, इसलिए दोनों में से कोई भी विषय राज्य विधानमंडलों के लिए खुला नहीं है।

अनुच्छेद 53(2) संघ के रक्षा बलों की सर्वोच्च कमान राष्ट्रपति में निहित करता है और कहता है कि उसका प्रयोग “विधि द्वारा विनियमित होगा।” अनुच्छेद 74(1) राष्ट्रपति से अपेक्षा करता है कि वे प्रधानमंत्री की अध्यक्षता वाली मंत्रिपरिषद की ऐसी “सलाह के अनुसार कार्य” करें। अनुच्छेद 75(3) के तहत वह परिषद लोकसभा, यानी लोगों के सदन, के प्रति सामूहिक रूप से उत्तरदायी है। अनुच्छेद 74(2) कहता है कि मंत्रियों ने राष्ट्रपति को क्या सलाह दी, इसकी जाँच अदालतें नहीं कर सकतीं। संघ सरकार कैसे चलती है और राष्ट्रपति और प्रधानमंत्री साथ कैसे काम करते हैं इन अनुच्छेदों को व्यवहार में समझाते हैं।

परमाणु शृंखला पर इस लेख में उद्धृत सरकारी पाठों में से किसी में भी राष्ट्रपति का ज़िक्र नहीं है, और कोई भी संसद के किसी अधिनियम को अपना आधार नहीं बताता। वे इस व्यवस्था को CCS का निर्णय बताते हैं। अलग से, रक्षा मंत्रालय के एकीकृत रक्षा स्टाफ़ मुख्यालय द्वारा 2017 में जारी भारतीय सशस्त्र बलों का संयुक्त सिद्धांत कहता है कि सशस्त्र बलों की कमान सर्वोच्च कमांडर के रूप में राष्ट्रपति में निहित है और सैन्य शक्ति का नियंत्रण प्रधानमंत्री और मंत्रिपरिषद के ज़रिये होता है, जिसमें रक्षा मंत्री के पास विशेष ज़िम्मेदारी है।

दोनों परिषदों के आसपास की समिति और कमान

संयुक्त सिद्धांत CCS को सुरक्षा के सभी पहलुओं पर निर्णयों के लिए शीर्ष स्तर की सर्वोच्च संस्था बताता है। उसकी अध्यक्षता प्रधानमंत्री करते हैं, और उसमें रक्षा, गृह, विदेश और वित्त के कैबिनेट मंत्री शामिल हैं। मई 2009 का मंत्रिमंडल सचिवालय का एक आदेश वही चार मंत्री-पद गिनाता है और समिति के कार्य बताता है: रक्षा के सभी मुद्दे, क़ानून-व्यवस्था और आंतरिक सुरक्षा, सुरक्षा से जुड़े असर वाली विदेश नीति, और राष्ट्रीय सुरक्षा पर असर डालने वाले आर्थिक और राजनीतिक मुद्दे।

वही पुस्तिका सात सदस्यों वाली एक राष्ट्रीय सुरक्षा परिषद का भी वर्णन करती है, जिसकी अध्यक्षता प्रधानमंत्री करते हैं। उसके मुख्य कार्यकारी राष्ट्रीय सुरक्षा सलाहकार हैं और, पुस्तिका के शब्दों में, “राष्ट्रीय और अंतरराष्ट्रीय सुरक्षा मामलों और सामरिक मुद्दों पर प्रधानमंत्री के प्रमुख सलाहकार”। सेवा प्रमुख कार्यकारी परिषद में बैठते हैं, सिद्धांत जोड़ता है।

सामरिक बल कमान, वह कहता है, “NCA की संचालन भुजा” है। उसके कमांडर-इन-चीफ़ चीफ़्स ऑफ़ स्टाफ़ कमेटी और राष्ट्रीय सुरक्षा सलाहकार को रिपोर्ट करते हैं, और कमान “भारत के सभी परमाणु आयुधों और प्रक्षेपण प्रणालियों को नियंत्रित करती है।” उसके लोग तीनों सेवाओं से, नागरिक स्टाफ़ से, परमाणु ऊर्जा आयोग से और, मिसाइल विशेषज्ञ के रूप में, रक्षा अनुसंधान और विकास संगठन से आते हैं। उस परमाणु कार्यक्रम का नागरिक पक्ष, जो उस आयोग के इर्द-गिर्द बना जिसकी अगुवाई होमी भाभा ने 1948 से की, भाभा और परमाणु कार्यक्रम के प्रोफ़ाइल में आया है।

परिषदों के बग़ल में एक नया पद है। 24 दिसंबर 2019 को केंद्रीय मंत्रिमंडल ने चीफ़ ऑफ़ डिफ़ेंस स्टाफ़ के पद को मंज़ूरी दी, और प्रेस इंफ़ॉर्मेशन ब्यूरो की विज्ञप्ति अधिकारी के कार्यों में गिनाती है: “परमाणु कमान प्राधिकरण के सैन्य सलाहकार के रूप में कार्य करना।” वह विज्ञप्ति जोड़ती है कि चीफ़ ऑफ़ डिफ़ेंस स्टाफ़ “कोई सैन्य कमान नहीं रखेगा”, ताकि “राजनीतिक नेतृत्व को निष्पक्ष सलाह” दी जा सके। 3 फ़रवरी 2020 को रक्षा राज्य मंत्री के राज्यसभा में लिखित उत्तर ने इस कर्तव्य को दोहराया।

निर्णय कहाँ रहता है, इसके तीन शब्दांकन

सबसे पहला पाठ वह मसौदा सिद्धांत है जिसे राष्ट्रीय सुरक्षा सलाहकार बोर्ड ने, जो एक सलाहकार समूह है, 17 अगस्त 1999 को सार्वजनिक किया। उसका खंड 5.1 कहता है: “उपयोग के लिए परमाणु हथियार छोड़ने का अधिकार भारत के प्रधानमंत्री, या नामित उत्तराधिकारियों, की व्यक्ति में निहित है।” आर्म्स कंट्रोल टुडे ने बताया कि कार्यवाहक सरकार ने मसौदे को औपचारिक रूप से मंज़ूर नहीं किया था। भारत के विदेश मंत्री जसवंत सिंह ने 29 नवंबर 1999 को छपे द हिंदू के एक साक्षात्कार में कहा कि बोर्ड ग़ैर-सरकारी विशेषज्ञों का समूह है और मसौदा “इसलिए भारत सरकार का नीति-दस्तावेज़ नहीं है।”

2003 का वक्तव्य, जो एक सरकारी दस्तावेज़ है, निर्णय किसी व्यक्ति को नहीं बल्कि एक संस्था को देता है: राजनीतिक परिषद को। 2017 का संयुक्त सिद्धांत दोनों को मिलाता है, यह कहते हुए कि राजनीतिक परिषद “परमाणु मुद्दों पर निर्णय लेने के लिए अधिकृत एकमात्र संस्था” है और कि इस्तेमाल को अधिकृत करने का अंतिम निर्णय “केवल प्रधानमंत्री के पास” है। पुस्तिका कमान ढाँचे को रखने का श्रेय राष्ट्रीय सुरक्षा सलाहकार बोर्ड के मसौदा ढाँचे को देती है।

तीनों पाठ इस पर सहमत हैं कि उपयोग की अनुमति सर्वोच्च राजनीतिक स्तर पर और प्रधानमंत्री की परिषद के पास है। वे अलग-अलग शब्दों में कहते हैं कि निर्णय एक संस्था के रूप में परिषद के पास है या व्यक्तिगत रूप से प्रधानमंत्री के, और कोई भी यह नहीं बताता कि राजनीतिक परिषद के भीतर निर्णय कैसे लिया जाता है। राजनीतिक परिषद के लिए यहाँ उद्धृत पाठ केवल उसके अध्यक्ष का नाम लेते हैं। कार्यकारी परिषद के लिए वे सेवा प्रमुखों को जोड़ते हैं। राजनीतिक परिषद के बाक़ी सदस्य सूचीबद्ध नहीं हैं।

सरकार ने तब से क्या कहा है, और क्या प्रकाशित नहीं किया

14 अक्टूबर 2004 को प्रधानमंत्री कार्यालय ने कहा कि प्रधानमंत्री की अध्यक्षता में NCA ने भारत की परमाणु क्षमताओं के सभी पहलुओं की समीक्षा की और मौजूदा कमान और नियंत्रण ढाँचों का जायज़ा लिया। NCA ने सिद्धांत के उसूलों के भीतर भारत की परमाणु और मिसाइल क्षमताओं को बनाए रखने के उपायों को मंज़ूरी दी।

5 नवंबर 2018 को प्रधानमंत्री कार्यालय ने कहा कि पनडुब्बी INS अरिहंत अपनी पहली प्रतिरोध गश्त से लौट आई है, “जिससे देश के जीवित बचने वाले परमाणु त्रिकोण की स्थापना पूरी हो गई।” विज्ञप्ति के अनुसार NCA के तहत भारत का “कड़ा राजनीतिक नियंत्रण” है, और वह विश्वसनीय न्यूनतम प्रतिरोध और पहले इस्तेमाल न करने के प्रति प्रतिबद्ध रहता है, “जैसा कि मंत्रिमंडल की सुरक्षा समिति द्वारा लिए गए निर्णय में निहित है”, जो 4 जनवरी 2003 को लिया गया था।

कई बातें इन दस्तावेज़ों में से किसी में नहीं हैं। 2003 का वक्तव्य और संयुक्त सिद्धांत दोनों कहते हैं कि जवाबी हमलों के लिए कमान की वैकल्पिक शृंखलाएँ मौजूद हैं, और कोई यह नहीं बताता कि उनमें कौन है। बॉयड ने 2003 में नोट किया था कि यह साफ़ नहीं था कि वे नागरिक थीं या सैन्य। प्रक्षेपण की प्रक्रियाओं का वर्णन नहीं है। 1999 के मसौदे ने कहा था कि बल ढाँचे, तैनाती और उपयोग के ब्योरे अलग से तय किए जाएँगे और लगातार समीक्षा में रखे जाएँगे, और यहाँ उद्धृत दस्तावेज़ों में ऐसे कोई ब्योरे जारी नहीं हुए हैं। एम. वी. रमना (M. V. Ramana) और लॉरेन बोर्जा (Lauren Borja) ने अगस्त 2019 में लिखा कि 2003 के बाद किसी भारतीय सरकार ने कोई नया या अद्यतन परमाणु सिद्धांत आधिकारिक रूप से जारी नहीं किया है।

जवाबी कार्रवाई कब अधिकृत होती है, और 2019 की एक टिप्पणी

कौन फ़ैसला करता है, यह इस प्रश्न से अलग है कि कब। 2003 के वक्तव्य के अनुसार परमाणु हथियारों का इस्तेमाल केवल भारतीय क्षेत्र पर या कहीं भी भारतीय बलों पर परमाणु हमले के जवाब में होगा। वह कहता है कि पहले हमले का जवाब व्यापक होगा और अस्वीकार्य क्षति पहुँचाने के लिए बनाया जाएगा। वक्तव्य भारत या कहीं भी भारतीय बलों पर बड़े जैविक या रासायनिक हमले के बाद परमाणु जवाबी कार्रवाई का विकल्प बनाए रखता है। संयुक्त सिद्धांत विश्वसनीय प्रतिरोध, पहले इस्तेमाल न करना, नागरिक प्राधिकार और बिखरे हुए शस्त्रागार को परमाणु कमान और नियंत्रण के परिभाषित करने वाले मुद्दे गिनाता है।

द वीक के अनुसार, 16 अगस्त 2019 को पोखरण में रक्षा मंत्री ने कहा कि भारत की परमाणु नीति अब तक पहले इस्तेमाल न करने की रही है और भविष्य में क्या होगा, यह परिस्थितियों पर निर्भर करेगा। पत्रिका ने इस टिप्पणी को नीति के बदल सकने के संकेत के रूप में बताया। यहाँ उद्धृत सरकारी दस्तावेज़ों में 2003 का वक्तव्य ही सिद्धांत का प्रकाशित पाठ बना हुआ है।

पाकिस्तान के साथ 2007 का हथियार-दुर्घटना समझौता

कमान और नियंत्रण पर एक सरकारी पाठ एक संधि है। भारत और पाकिस्तान ने 21 फ़रवरी 2007 को नई दिल्ली में परमाणु हथियारों से जुड़ी दुर्घटनाओं के ख़तरे को कम करने के समझौते पर हस्ताक्षर किए। उसकी प्रस्तावना मानती है कि दोनों पक्षों के पास ऐसी दुर्घटनाओं के विरुद्ध “कमान और नियंत्रण ढाँचों सहित राष्ट्रीय उपाय” हैं। अनुच्छेद 2 हर पक्ष से अपेक्षा करता है कि वह किसी ऐसी दुर्घटना की सूचना दूसरे को तुरंत दे जो दोनों के लिए प्रतिकूल नतीजों वाली रेडियोधर्मी फ़ॉलआउट पैदा कर सके या परमाणु युद्ध का जोखिम बने। अनुच्छेद 4 तत्काल जानकारी दोनों विदेश सचिवों के बीच और सैन्य संचालन के महानिदेशकों के बीच की हॉटलाइनों से भेजता है।

अनुच्छेद 8 के तहत समझौता पाँच साल चलता है और आपसी सहमति से लगातार पाँच-पाँच साल की अवधियों के लिए बढ़ाया जा सकता है। कोई भी पक्ष छह महीने की लिखित सूचना पर हट सकता है।