कलम ११० अंतर्गत धन विधेयकात फक्त कर, कर्ज आणि एकत्रित निधी यांच्या बाबी असू शकतात, अध्यक्ष त्याचे प्रमाणपत्र देतात, आणि राज्यसभेला लोकसभा दुर्लक्षित करू शकते असे बदल सुचवण्यासाठी १४ दिवस मिळतात

धन विधेयक म्हणजे संविधानाच्या कलम ११०(१) मध्ये सूचीबद्ध केलेल्या बाबींवरील तरतुदीच फक्त असलेले विधेयक: कर, सरकारी कर्ज, संघराज्याचे मुख्य खाते (भारताचा एकत्रित निधी), आणि त्यांना आनुषंगिक असलेली कोणतीही बाब. ते फक्त लोकसभेत, म्हणजे थेट निवडून येणाऱ्या लोकांच्या सभागृहात, सुरू होऊ शकते, आणि त्या सभागृहाचे अध्यक्ष ते पात्र असल्याचे प्रमाणित करतात. राज्यसभेला, म्हणजे राज्यांच्या परिषदेला, मग ते शिफारशींसह परत करण्यासाठी १४ दिवस असतात, आणि लोकसभा त्यापैकी कोणतीही स्वीकारू किंवा फेटाळू शकते.

संविधान २६ जानेवारी १९५० रोजी अंमलात आले, आणि ही प्रक्रिया प्रत्येक केंद्रीय अर्थसंकल्पातील पैशाच्या कामकाजाला लागू होते. विनियोग विधेयक आणि वित्त विधेयक दोन्ही धन विधेयक म्हणून प्रमाणित होतात, असे राज्यसभा सचिवालय नोंदवते. त्याच्या कडा आधार कायदा, २०१६ आणि वित्त कायदा, २०१७ यांवरून सर्वोच्च न्यायालयात तपासल्या गेल्या आहेत, आणि २०१९ मध्ये पाच न्यायाधीशांच्या पीठाने कलम ११०(१) ची व्याप्ती, त्यातील “फक्त” या शब्दाची मागणी काय आहे यासह, ठरवण्यासाठी मोठ्या पीठाला सांगितले. सभागृह स्वतः कसे बनले आहे आणि ते आणखी काय करू शकते यासाठी आमचा राज्यसभा कशी चालते हा लेख पाहा.

कलम ११० धन विधेयकात काय असू देते

कलम ११०(१) सात बाबींची यादी देते. उप-खंड (a) ते (f) मध्ये कोणताही कर लावणे, रद्द करणे, माफ करणे, बदलणे किंवा नियंत्रित करणे; सरकारी कर्ज आणि हमी नियंत्रित करणे; एकत्रित निधी आणि आकस्मिकता निधी यांची कस्टडी, आणि त्यात किंवा त्यातून होणारी देयके; एकत्रित निधीतून पैसा विनियोगित करणे; एखादा खर्च त्या निधीवर “भारित” असल्याचे जाहीर करणे किंवा तो वाढवणे; आणि एकत्रित निधी किंवा सार्वजनिक खात्यात जमा होणाऱ्या रकमा, तसेच केंद्र आणि राज्यांच्या लेख्यांचे लेखापरीक्षण, यांचा समावेश आहे. भारित खर्च कलम ११३(१) अंतर्गत संसदेच्या मतदानाशिवाय दिला जातो, आणि कलम ११२(३)(d)(i) हे एक उदाहरण आहे: ते सर्वोच्च न्यायालयाच्या न्यायाधीशांचे वेतन, भत्ते आणि निवृत्तिवेतन भारित करते. उप-खंड (g) बाकीच्यांना “कोणतीही आनुषंगिक बाब” जोडतो.

खंड (२) म्हणतो की दंड, परवाने किंवा सेवांसाठीची शुल्के, आणि स्थानिक प्राधिकरणाने स्थानिक कारणांसाठी लावलेले कर यांमुळे एकट्याने विधेयक धन विधेयक ठरत नाही. खंड (३) म्हणतो की प्रश्न उद्भवला तर अध्यक्षांचा निर्णय “अंतिम असेल”. खंड (४) विधेयक राज्यसभेकडे जाताना आणि पुन्हा संमतीसाठी राष्ट्रपतींकडे जाताना त्यावर अध्यक्षांचे सही केलेले प्रमाणपत्र असायला सांगतो.

कलम स्वीकारण्यापूर्वी “फक्त” या शब्दावर वाद झाला होता. २० मे १९४९ रोजी घनश्यामसिंह गुप्ता यांनी तेव्हाच्या मसुदा कलम ९० मधून तो काढण्यासाठी संविधान सभेत प्रस्ताव मांडला, आणि एक जास्तीची तरतूद असलेले विधेयक धन विधेयक म्हणून गणले जाणार नाही अशी भीती व्यक्त करत त्या शब्दाला “धोकादायक” म्हटले. नझीरुद्दीन अहमद यांनी त्यांना पाठिंबा दिला आणि तो शब्द अयोग्य जागी असल्याचे म्हटले. बी. आर. आंबेडकर म्हणाले की कलमावर अधिक विचार व्हायला हवा, आणि ते थांबवले गेले. ८ जून १९४९ रोजी ते परत आले तेव्हा सभेने काढण्यावर मतदान केले, ते फेटाळले आणि कलम स्वीकारले.

चौदा दिवस, आणि राज्यसभा त्यांत काय करू शकते

लोकसभेने धन विधेयक संमत केल्यानंतर ते अध्यक्षांच्या प्रमाणपत्रासह राज्यसभेकडे जाते. कलम १०९ अंतर्गत राज्यसभेने ते मिळाल्यापासून १४ दिवसांत शिफारशींसह, किंवा आपल्याकडे काही नाहीत असा संदेश देऊन, परत केले पाहिजे. लोकसभा सर्व किंवा कोणतीही शिफारस स्वीकारू किंवा फेटाळू शकते. तिने काही स्वीकारल्या तर विधेयक त्या बदलांसह संमत झाल्याचे मानले जाते. तिने एकही स्वीकारली नाही, किंवा १४ दिवस संपले, तर विधेयक लोकसभेने संमत केल्याप्रमाणेच संमत झाल्याचे मानले जाते.

कोंडी होऊ शकत नाही, त्यामुळे कलम १०८ सामान्य विधेयकांसाठी जी संयुक्त बैठक देते ती लागू होत नाही: त्या कलमाचे परंतुक धन विधेयकाला वगळते. सचिवालय १९६१, १९७८ आणि २००२ मधील तीन संयुक्त बैठकांची यादी देते, सर्व सामान्य विधेयकांवर, आणि म्हणते की धन विधेयकात दुरुस्त्या सुचवण्याचा अधिकार ब्रिटनच्या हाउस ऑफ लॉर्ड्सकडे नाही. भारतीय व्यवस्थेचे मूळ संसद कायदा, १९११ मध्ये असल्याचे सर्वोच्च न्यायालय सांगते, जो १९०९ मध्ये लॉर्ड्सनी अर्थसंकल्पीय विधेयके अडवल्यानंतर संमत झाला.

प्रत्यक्षात घड्याळ छोटे असते. वित्त विधेयक, २०१७ लोकसभेत २२ मार्च २०१७ रोजी संमत झाले. राज्यसभेने ते २९ मार्च रोजी शिफारशींसह परत केले, लोकसभेने त्या ३० मार्च रोजी फेटाळल्या, आणि संमतीनंतर वित्त कायदा ३१ मार्च रोजी अंमलात आला.

संसदेच्या आतूनही या व्यवस्थेवर प्रश्न उठले आहेत. राज्यसभेने भारतीय आयकर (सुधारणा) विधेयक, १९५३ २९ एप्रिल १९५३ रोजी हाती घेतले तेव्हा कायदेमंत्र्यांनी असे सुचवले की अध्यक्षांचे प्रमाणपत्र कसे दिले गेले असे सभागृह विचारू शकते. लोकसभेच्या सदस्यांनी ती टिप्पणी अनुचित ठरवली, आणि १ मे रोजी राज्यसभेने आपल्या नेत्याने त्यावरील लोकसभेतील चर्चेपासून दूर राहावे असा ठराव संमत केला. पंतप्रधानांनी मग राज्यसभेला सांगितले की “भारताची संसद म्हणजे दोन्ही सभागृहे मिळून”.

धन विधेयके, वित्तीय विधेयके आणि अर्थसंकल्प

कलम ११७ बाकीचे क्रमवार लावते. कलम ११० च्या बाबींबाबत तरतूद करणारे पण इतर क्षेत्रही व्यापणारे विधेयक पहिल्या प्रकारचे वित्तीय विधेयक (Financial Bill) असते. ते राज्यसभेत किंवा राष्ट्रपतींच्या शिफारशीशिवाय सुरू होऊ शकत नाही, आणि इतर बाबतीत सचिवालय त्याला सामान्य विधेयकासारखे मानते. जे विधेयक केवळ एकत्रित निधीतून खर्च करेल ते कलम ११७(३) अंतर्गत दुसऱ्या प्रकारचे वित्तीय विधेयक असते: ते दोन्हीपैकी कोणत्याही सभागृहात सुरू होऊ शकते, पण राष्ट्रपतींनी त्या सभागृहाला शिफारस केल्याशिवाय ते त्या सभागृहात संमत होऊ शकत नाही.

अर्थसंकल्प याच विभागणीवर चालतो. कलम ११३ अनुदान मागण्या, म्हणजे मंत्रालयांच्या खर्चाच्या विनंत्या, फक्त लोकसभेकडे पाठवते, जी संमती देऊ, नाकारू किंवा कपात करू शकते. त्यानंतरचे विनियोग विधेयक, आणि करबदल घेऊन येणारे वित्त विधेयक, ही मग धन विधेयके असतात, आणि कलम ११४(३) अशा प्रकारे संमत झालेल्या कायद्याशिवाय एकत्रित निधीतून काही बाहेर जाऊ देत नाही. अर्थसंकल्पीय अधिवेशन कसे चालते यावरील आमच्या लेखात २०२६ चे वेळापत्रक आहे.

निर्णय कोण घेतो, आणि प्रमाणपत्राच्या मागे न्यायालय पाहू शकते का

कलम ११०(३) अध्यक्षांचा निर्णय अंतिम म्हणते, आणि कलम १२२(१) म्हणते की संसदेतील कार्यवाहीच्या वैधतेवर कथित प्रक्रियात्मक अनियमिततेच्या कारणाने प्रश्न उठवता येत नाही. रोजर मॅथ्यू निकाल नोंदवतो की मोहम्मद सईद सिद्दीकी (२०१४) आणि योगेंद्र कुमार जयस्वाल (२०१६) या, दोन्ही राज्यांच्या धन विधेयकांबद्दलच्या प्रकरणांत, न्यायालयाने अध्यक्षांच्या प्रमाणपत्राचे पुनरावलोकन करायला नकार दिला.

२६ सप्टेंबर २०१८ च्या आधार निकालाने कायदा पुढे सरकवला. न्यायमूर्ती अशोक भूषण यांनी ठरवले की प्रमाणपत्र न्यायालयीन पुनरावलोकनापासून मुक्त नाही, आणि न्यायमूर्ती डी. वाय. चंद्रचूड यांनी, मतभेदात, सहमती दर्शवली. सरन्यायाधीश, न्यायमूर्ती ए. एम. खानविलकर आणि स्वतःसाठी लिहिणारे न्यायमूर्ती ए. के. सिकरी म्हणाले की “काही परिस्थितींत न्यायालयीन पुनरावलोकन मान्य असेल”, पण त्यांना तो मुद्दा ठरवायची गरज नव्हती.

१३ नोव्हेंबर २०१९ च्या रोजर मॅथ्यू निकालात सरन्यायाधीश रंजन गोगोई यांच्या नेतृत्वाखालील पाच न्यायाधीशांच्या पीठाने पुनरावलोकनाला पाठिंबा दिला आणि त्याला कुंपण घातले. त्याने “अंतिम” याचा अर्थ दोन्ही सभागृहांच्या सदस्यांना बंधनकारक असा लावला, पण निर्णय न्यायालयात आव्हान देता येणार नाही असा केला नाही, आणि अध्यक्षांसाठी कायदेशीरपणाची गृहीतक जोडली. पुनरावलोकन “संवैधानिक योजनेकडेच पूर्ण दुर्लक्ष झालेल्या अत्यंत टोकाच्या उदाहरणापुरतेच मर्यादित” असले पाहिजे, असे त्याने म्हटले.

आधार कायदा, २०१६

याच विषयावरचे सामान्य विधेयक आधी आणून पाहिले गेले होते. भारतीय राष्ट्रीय ओळख प्राधिकरण विधेयक, २०१० राज्यसभेत ३ डिसेंबर २०१० रोजी मांडले गेले, आणि वित्तविषयक स्थायी समितीने डिसेंबर २०११ मध्ये त्याच्या विरोधात अहवाल दिला. ते राज्यसभेतून ३ मार्च २०१६ रोजी मागे घेतले गेले, ज्या दिवशी पीआरएस लोकसभेत आधार विधेयक मांडल्याची नोंद करते. पीआरएस लोकसभेतील संमती ११ मार्च आणि राज्यसभेने परत केल्याची तारीख १६ मार्च अशी देते. द क्विंटने वृत्त दिले की राज्यसभेने पाच दुरुस्त्या सुचवल्या आणि लोकसभेने त्या पाचही काही तासांत फेटाळल्या. राष्ट्रपतींनी २५ मार्च २०१६ रोजी संमती दिली. त्या प्रणालीबद्दल आमचा आधार हा लेख पाहा.

न्यायमूर्ती सिकरी यांच्या तिघांसाठीच्या मतात म्हटले आहे की विधेयक संमत करायला दोन्ही सभागृहे लागतात या नियमाला कलम ११० हाच एकमेव अपवाद आहे, म्हणून “कलम ११० चा काटेकोर अर्थ लावला पाहिजे”. मग ते कलम ७ कडे वळले, जे एकत्रित निधीतून दिल्या जाणाऱ्या अनुदाने, लाभ आणि सेवांसाठी प्रमाणीकरण ही अट घालते. याचिकाकर्त्यांनी मान्य केले की कलम ७ मध्ये धन विधेयकाचे घटक होते आणि ते मुख्य तरतूद होते. त्यांनी आव्हान दिलेल्या तरतुदी, ज्यांत कायद्याची कलमे २३(२)(h), ५४(२)(m) आणि ५७ आहेत, उप-खंड (g) अंतर्गत आनुषंगिक असल्याचे आणि विधेयक “योग्यरीत्या धन विधेयक म्हणून मांडले गेले” असल्याचे न्यायालयाने ठरवले. न्यायमूर्ती भूषण यांनी सहमती दर्शवली.

न्यायमूर्ती चंद्रचूड यांच्या मतभेदात तीन मुद्दे होते. कलम ७ कोणताही खर्च एकत्रित निधीवर भारित असल्याचे जाहीर करत नाही; ते आधीच भारित असलेल्या खर्चाला फक्त एक अट जोडते. कायद्याच्या इतर तरतुदी कलम ११० बाहेर पडतात. आणि द्विसदनीयता संविधानाच्या मूलभूत संरचनेचा भाग आहे. त्यांनी लिहिले की जे विधेयक पात्र नाही ते धन विधेयक म्हणून संमत करणे “संविधानाची फसवणूक ठरते”, आणि सत्ताधारी पक्षाकडे राज्यसभेत बहुमत नसणे त्याला बाजूला टाकण्याचे समर्थन करू शकत नाही. बहुमत चार विरुद्ध एक होते.

पाच न्यायाधीशांच्या पीठाने २० जानेवारी २०२१ रोजी पुनर्विचार याचिका फेटाळल्या, पुन्हा चार विरुद्ध एक. न्यायमूर्ती चंद्रचूड यांनी, लाईव्हलॉच्या वृत्तानुसार, म्हटले की रोजर मॅथ्यूमध्ये पाठवलेल्या प्रश्नांना मोठे पीठ उत्तर देईपर्यंत त्या याचिका प्रलंबित ठेवाव्यात.

वित्त कायदा, २०१७ आणि सात न्यायाधीशांकडे पाठवलेला प्रश्न

वित्त विधेयक, २०१७ लोकसभेत १ फेब्रुवारी २०१७ रोजी १५० कलमे आणि सात अनुसूचींसह मांडले गेले. २१ मार्च रोजी अर्थमंत्र्यांनी एक नवा भाग, ज्याला नंतर XIV क्रमांक मिळाला, ३४ कलमे आणि दोन अनुसूचींसह जोडणारी दुरुस्ती मांडली. त्याने न्यायाधिकरणे विलीन केली आणि त्यांच्या सदस्यांची पात्रता, नियुक्ती, कार्यकाळ आणि सेवाशर्ती केंद्र सरकार करणार असलेल्या नियमांकडे नेल्या. सरन्यायाधीश गोगोई यांचे मत सांगते की त्याने २५ केंद्रीय कायदे बदलले, आणि न्यायमूर्ती चंद्रचूड यांचे सांगते की त्याच्या आठव्या अनुसूचीत १९ न्यायाधिकरणे आहेत. न्यायालयाने नोंदवल्याप्रमाणे, अध्यक्षांनी ठरवले की वित्त विधेयकात करबाह्य प्रस्ताव आनुषंगिक तरतुदी म्हणून असू शकतात.

न्यायाधिकरण सेवेचे विधेयक आधी सामान्य विधेयक म्हणून आणून पाहिले गेले होते. अपील न्यायाधिकरणे आणि इतर प्राधिकरणे (सेवाशर्ती) विधेयक, २०१४ राज्यसभेत १९ फेब्रुवारी २०१४ रोजी मांडले गेले, स्थायी समितीने त्याची तपासणी केली, तिने २६ फेब्रुवारी २०१५ रोजी अहवाल दिला, आणि ते ११ एप्रिल २०१७ रोजी मागे घेतले गेले. सर्वोच्च न्यायालयात अॅटर्नी जनरलनी युक्तिवाद केला की न्यायाधिकरण सदस्यांना एकत्रित निधीतून पगार दिला जातो, म्हणून बाकी सर्व आनुषंगिक होते, आणि विधेयकाचे प्रमुख तरतुदी त्याचे स्वरूप ठरवतात. याचिकाकर्त्यांनी “फक्त” या शब्दावर भर दिला.

१३ नोव्हेंबर २०१९ रोजी सरन्यायाधीश गोगोई यांच्या मताने निरीक्षण नोंदवले की आधार बहुमताने “फक्त” याच्या परिणामावर पुरेशी चर्चा केली नव्हती आणि आधार कायद्याच्या इतर तरतुदी आनुषंगिक असल्याचा त्याचा अर्थ “कदाचित उदार” होता. आधार पीठ समान संख्येचे असल्याने, प्रश्न मोठ्या पीठाकडे जावा असे पीठाने निर्देश दिले.

अंशतः मतभेद नोंदवणाऱ्या न्यायमूर्ती चंद्रचूड यांनी धन विधेयकाचा प्रश्न स्वतः सोडवला. त्यांचे म्हणणे होते की करबाह्य बाब धन विधेयकात फक्त तेव्हाच बसते जेव्हा ती उप-खंड (a) ते (f) मधील बाबीला आनुषंगिक असते, एकत्रित निधीशी संबंध असणे पुरेसे नाही कारण जवळजवळ प्रत्येक सरकारी कृतीचा तो असतो, आणि भाग XIV पात्र ठरत नाही.

अजून काय खुले आहे

हा मार्ग अजूनही वापरात आहे. सर्वोच्च न्यायालय (न्यायाधीशांची संख्या) सुधारणा विधेयक, २०२६ न्यायालयाची संख्या ३३ न्यायाधीशांवरून ३७ वर नेईल, सरन्यायाधीश वगळून, आणि ते मे २०२६ मध्ये काढलेल्या वटहुकुमाची जागा घेते. पीआरएस त्याचे लोकसभेत २० जुलै २०२६ रोजी मांडले जाणे आणि ३ ऑगस्ट रोजी तेथे संमत होणे नोंदवते. राज्यसभेने ५ ऑगस्ट रोजी ते हाती घेऊन परत केले असे लाईव्हलॉ सांगते, आणि ईटीव्ही भारत त्याचे वर्णन धन विधेयक असे करते.

संविधान आधीच न्यायाधीशांचे वेतन एकत्रित निधीवर भारित करते, आणि कलम १२४(१) न्यायाधीशांची संख्या कायद्याने ठरवायला संसदेवर सोडते. २१ ऑगस्ट २०२६ च्या एका स्तंभात आर्य पटेल आणि समर्थ लुथरा यांनी युक्तिवाद केला की विधेयक स्वतः फक्त न्यायालयाची रचना बदलते, खर्च इतर तरतुदींतून येतो, आणि केवळ आर्थिक परिणामांमुळे सामान्य कायदे धन विधेयक ठरू नयेत.

१२ ऑक्टोबर २०२३ रोजी सात न्यायाधीशांचे पीठ रोजर मॅथ्यू संदर्भावर बसले, सादरीकरणे संकलित करण्यासाठी दोन वकिलांची नावे सांगितली, आणि प्रकरणे सुनावणीसाठी ३० जानेवारी २०२४ रोजी नोंदवली. सुप्रीम कोर्ट ऑब्झर्व्हर सांगतो की धनशुद्धीकरण प्रतिबंध कायद्यावरील न्यायालयाच्या निकालाने, विजय मदनलाल चौधरी, त्याच्या दुरुस्त्यांवरील धन विधेयकाचे आव्हान रोजर मॅथ्यूमध्ये हाती घेण्याचे निर्देश दिले. ऑब्झर्व्हरचे या प्रकरणावरील पान त्याला १९ ऑगस्ट २०२५ ला शेवटचे अद्ययावत केलेले प्रलंबित म्हणून दाखवते.