توزع الهند التشريع بين المركز والولايات عبر ثلاث قوائم في الجدول السابع تضم 98 و59 و52 موضوعا، وما سقط من القوائم الثلاث كلها يعود إلى البرلمان

يصنف الجدول السابع من الدستور الموضوعات التي يجوز أن يتناولها قانون في ثلاث قوائم. فالسكك الحديدية (البند 22) في قائمة الاتحاد، والشرطة (البند 2) في قائمة الولايات، والتعليم (البند 25) في القائمة المشتركة، والقائمة التي يقع فيها الموضوع تقرر هل يجوز للبرلمان أو لهيئة تشريعية في ولاية أو لكليهما أن يسن قوانين فيه.

وعدّنا للبنود النافذة، المأخوذ من طبعة الدائرة التشريعية حتى مايو 2022 (المحدّثة حتى التعديل 105)، هو 98 في قائمة الاتحاد و59 في قائمة الولايات و52 في القائمة المشتركة. وتتداول أيضا الأرقام 97 و66 و47، لأنها أعلى أرقام البنود في كل قائمة. وهي تختلف عن العدّ الحي لأن بنودا أُضيفت تحت حروف، مثل 2A و11A، وحُذفت أخرى. والتعديل 106 لعام 2023، وهو الأحدث، لا يمس الجدول السابع. ودليلنا إلى الجداول الاثني عشر كلها يعطي الخلاصة، وهذا المقال يبين كيف تعمل القوائم.

ما في كل قائمة

يشرّع البرلمان وحده في قائمة الاتحاد، وفيها الدفاع عن الهند (البند 1) والشؤون الخارجية (10) والجنسية (17) والسكك الحديدية (22) والعملة والنقد الأجنبي (36) والبنك المركزي (38) والعمل المصرفي (45) والطاقة الذرية (6) والتعداد (69) والانتخابات للبرلمان وللهيئات التشريعية للولايات (72). والضرائب الكبيرة فيها أيضا: ضريبة الدخل عدا ما على الدخل الزراعي (82) والرسوم الجمركية (83) وضريبة الشركات (85).

وفي قائمة الولايات، التي تعود إلى الولايات مع مراعاة أولوية الاتحاد، النظام العام (1) والشرطة (2) والسجون (4) والحكم المحلي (5) والصحة العامة والمستشفيات (6) والخمور (8) والزراعة (14) وإمدادات المياه والري (17) والأرض (18). وإيراد الأرض (45) والضرائب على الدخل الزراعي (46) ورسم الولاية على الخمور المصنوعة في الولاية (51) فيها أيضا.

وتملأ الموضوعات المشتركة القائمة المشتركة. فالقانون الجنائي (1) والإجراءات الجنائية (2) والزواج والطلاق (5) والتخطيط الاقتصادي والاجتماعي (20) والنقابات ونزاعات العمل (22) والتعليم (25) ومراقبة الأسعار (34) والكهرباء (38) والصحف والكتب والمطابع (39) والغابات (17A) كلها فيها.

ويبين البنزين كيف يمكن أن يُقسَّم منتج واحد بين القوائم. فالبند 84 من قائمة الاتحاد يعطي البرلمان رسم الإنتاج على النفط الخام والديزل عالي السرعة والبنزين والغاز الطبيعي ووقود الطائرات النفاث ومنتجات التبغ المصنوعة في الهند. والبند 54 من قائمة الولايات يتيح للولايات أن تفرض ضريبة على بيع الخمسة الأولى، وعلى الخمور الكحولية للاستهلاك البشري، إلا في التجارة بين الولايات أو الدولية.

أي قانون ينتصر حين يمس موضوع قائمتين

تضع المادة 246 الترتيب. فللبرلمان سلطة حصرية على قائمة الاتحاد “بصرف النظر عن أي شيء في الفقرتين (2) و(3)”، تقول الفقرة (1). ويستطيع البرلمان، وهيئات الولايات التشريعية مع مراعاة الفقرة (1)، أن يشرّعوا في القائمة المشتركة. ولكل هيئة تشريعية في ولاية سلطة حصرية على قائمة الولايات، مع مراعاة الفقرتين الأوليين. وفي الإقليم الواقع خارج ولاية، وفيه الأقاليم الاتحادية، يجوز للبرلمان أن يشرّع في أي مسألة، ومنها موضوعات قائمة الولايات (الفقرة 4).

وأعادت هيئة من تسعة قضاة في يوليو 2024 في هيئة تطوير المناطق المعدنية ضد هيئة الصلب في الهند (Mineral Area Development Authority v. Steel Authority of India) صياغة قواعد العمل، مستندة إلى هويخست فارماسيوتيكالز ضد ولاية بيهار (Hoechst Pharmaceuticals v. State of Bihar) عام 1983. فحين لا يمكن التوفيق بين بند في قائمة الاتحاد وبند في قائمة الولايات، يعلو بند البرلمان. وفي القائمة المشتركة يعلو القانون المركزي عند التعارض. والبنود، أضافت المحكمة، هي “عناوين تشريعية لا مصدر للصلاحيات التشريعية”، التي تأتي من المادتين 245 و246.

وحين يمس قانون واحد بندين، تحاول المحاكم أولا أن تقرأ البندين معا. فإن لم ينجح ذلك سألت عن موضوع القانون الرئيس، وهو اختبار يسمى جوهر القانون ولبّه (pith and substance). والقانون الذي يقع موضوعه الرئيس في قائمة هيئته التشريعية يصمد، وإن لامس قائمة أخرى.

وتعالج المادة 254 التعارض في القائمة المشتركة. فإذا كان قانون ولاية متعارضا، أي مخالفا، مع قانون مركزي كان للبرلمان أن يسنه، علا القانون المركزي سواء جاء قبله أو بعده، وبطل قانون الولاية بقدر التعارض. ويقع استثناء في الفقرة (2): قانون ولاية في موضوع مشترك يتعارض مع قانون مركزي أسبق يعلو في تلك الولاية إذا احتُفظ به للنظر من الرئيس ونال موافقته. ويستطيع البرلمان مع ذلك أن يسن لاحقا قانونا في المسألة نفسها يعدّل قانون الولاية أو يلغيه. ويضيف حكم 2024 أن التعارض لا ينشأ إلا حين تكون الهيئتان التشريعيتان مختصتين بالتصرف، فلا يتعارض قانونان في موضوعين منفصلين بهذا المعنى أبدا.

ويبين القانون الجنائي القائمة المشتركة عاملة. فقد أُعلنت قوانين البرلمان، بهاراتيا نيايا سانهيتا وبهاراتيا ناغاريك سوراكشا سانهيتا وبهاراتيا ساكشيا أدهينيام، في 25 ديسمبر 2023، ويقول مكتب معلومات الصحافة إنها دخلت حيز النفاذ في 1 يوليو 2024، مع استثناء واحد هو المادة 106(2) من نيايا سانهيتا. وبحسب المكتب حلت محل قانون العقوبات الهندي وقانون الإجراءات الجنائية وقانون الأدلة الهندي، وشرحنا عن القوانين الثلاثة يغطي ما تغير.

أربع طرق يستطيع بها البرلمان أن يدخل موضوعا للولايات

كل ما ليس في القائمة المشتركة ولا في قائمة الولايات يعود إلى البرلمان وحده، ومنه أي ضريبة لم تُذكر هناك، بموجب المادة 248 والبند 97 من قائمة الاتحاد. ومنذ 2016 تبدأ المادة بعبارة “مع مراعاة المادة 246A”، وهي نص ضريبة السلع والخدمات. وإلى جانب المسائل المتبقية، ثمة أربع طرق تتيح للبرلمان أن يشرّع في موضوع من قائمة الولايات.

تتطلب المادة 249 قرارا من راجيا سابها، المجلس الأعلى (انظر شرحنا عن المجلس)، تؤيده ثلثا الأعضاء الحاضرين المصوتين، يعلن أنه ضروري للمصلحة الوطنية. ويدوم هذا القرار سنة على الأكثر ويمكن تجديده سنة بعد سنة، ويسقط القانون الصادر بموجبه بعد ستة أشهر من انتهاء القرار. وتسجل المطبوعة الصادرة عن الأمانة، Rajya Sabha at Work، مرات الاستخدام. فقد أقر البرلمان المؤقت القرار الأول في 12 أغسطس 1950 بشأن التجارة في السلع داخل الولاية، لمعالجة السوق السوداء، وجدده راجيا سابها في 22 يوليو 1952. وفي 13 أغسطس 1986 اعتمد راجيا سابها قرارا آخر، يغطي النظام العام والشرطة والسجون والبنود المتصلة بها لسنة اعتبارا من 12 أغسطس 1986، ولم يسن البرلمان أي قانون بموجبه. وكتبت لجنة ساركاريا، وهي تراجع السلطة، أنها “مورست بتحفظ واجب”.

وبموجب المادة 250 يستطيع البرلمان أن يشرّع في أي مسألة من قائمة الولايات ما دام إعلان الطوارئ ساريا، وتسقط هذه القوانين بعد ستة أشهر من انتهائه. وتعمل المادة 252 بالتراضي. فإذا أصدرت الهيئتان التشريعيتان لولايتين أو أكثر قرارين يطلبان من البرلمان تنظيم موضوع، جاز له ذلك، وجاز لولايات أخرى أن تتبنى القانون لاحقا، ولا يستطيع تعديله أو إلغاءه عندئذ إلا البرلمان. ويورد قانون المياه (منع التلوث ومكافحته) لعام 1974 (Water (Prevention and Control of Pollution) Act)، المؤرخ 23 مارس 1974، قرارات أصدرتها كل مجالس الهيئات التشريعية في اثنتي عشرة ولاية، منها غوجارات وكارناتاكا وكيرالا والبنغال الغربية. وأخيرا تتيح المادة 253 للبرلمان أن يسن أي قانون لازم لتنفيذ معاهدة أو اتفاق أو اتفاقية مع بلد آخر.

كيف أُعيدت كتابة القوائم نفسها

تغيير قائمة يتطلب تعديلا دستوريا، وتضيف الفقرة الشرطية للمادة 368(2) شرطا: أن يصادق عليه نصف الهيئات التشريعية للولايات على الأقل قبل أن يوافق الرئيس. وشرحنا للتعديل يبين الإجراء.

نال قانون التعديل الثاني والأربعين الموافقة في 18 ديسمبر 1976، ودخلت مادته 57، التي أعادت كتابة القوائم، حيز النفاذ في 3 يناير 1977. فقد حذفت المادة 57 من قائمة الولايات البنود 11 و19 و20 و29، وكانت في نص 1950 التعليم ومنه الجامعات، والغابات، وحماية الحيوانات والطيور البرية، والأوزان والمقاييس عدا إنشاء المعايير. وفقد البند 3 عباراته عن إقامة العدل. وأخذت القائمة المشتركة مكانها التعليم (البند 25 معاد صوغه)، والغابات (17A)، والحيوانات والطيور البرية (17B)، والأوزان والمقاييس (33A)، وإقامة العدل (11A)، وأضافت ضبط السكان وتنظيم الأسرة (20A). وبند قائمة الاتحاد 2A، وهو جديد أيضا، يتناول نشر القوات المسلحة المركزية في ولاية دعما للسلطة المدنية.

وجاءت الموافقة على قانون التعديل 101 في 8 سبتمبر 2016. والمادة 246A، التي أدخلها، تتيح للبرلمان ولكل هيئة تشريعية في ولاية أن تسن قوانين في ضريبة السلع والخدمات (GST) “بصرف النظر عن أي شيء وارد في المادتين 246 و254”، مع البرلمان وحده في التوريدات بين الولايات. وتسجل الهوامش في طبعة الدائرة التشريعية حذف بند قائمة الاتحاد 92 وبندي قائمة الولايات 52 و55 من 16 سبتمبر 2016. وأنشأت المادة 279A مجلس ضريبة السلع والخدمات، برئاسة وزير مالية الاتحاد مع وزير من كل ولاية. وتحتاج القرارات إلى ثلاثة أرباع الأصوات الموزونة، ولدى المركز ثلث الوزن ولدى الولايات معا الثلثان. ودخلت ضريبة السلع والخدمات حيز النفاذ في 1 يوليو 2017، بحسب إعلان مكتب معلومات الصحافة.

وفي 19 مايو 2022 قضت هيئة من ثلاثة قضاة في اتحاد الهند ضد موهيت مينيرالز (Union of India v. Mohit Minerals)، وهي قضية عن ضريبة على شحن البضائع المستوردة بحرا، بأن توصيات المجلس لا تلزم الاتحاد والولايات. وعللت الهيئة بأن المادة 279A لا تتضمن نصا بالأسبقية، وبأن المادة 246A لم تُجعل خاضعة لها، وبأن اعتبار التوصيات أوامر ملزمة سيعطل الفيدرالية المالية. والفيدرالية الهندية، كتبت، “حوار بين فيدرالية تعاونية وأخرى غير تعاونية”. وكان الاتحاد قد حاج بالعكس، بأنه دون توصيات ملزمة قد ينتهي الأمر بقوانين مركزية وقوانين ولايات توجه الميدان نفسه.

أين لا تزال الحدود قيد الاختبار

في 23 أكتوبر 2024، في ولاية أوتار براديش ضد لالتا براساد فيش وأولاده (State of U.P. v. Lalta Prasad Vaish and Sons)، قضت المحكمة بأن البند 8 من قائمة الولايات، الخمور المسكرة، يشمل التنظيم من المواد الخام إلى الاستهلاك، ومنه الكحول الصناعي. وقالت إن البرلمان لا يستطيع أن يستولي على الصناعة كلها بمجرد إعلان بموجب البند 52 من قائمة الاتحاد. ويورد Supreme Court Observer التصويت 8 مقابل 1، والقاضية ب. ف. ناغاراتنا مخالفة على أساس أن الخمور المسكرة تعني الخمور الصالحة للشرب.

وفي 25 يوليو 2024، في قضية Mineral Area Development Authority، قضت الأغلبية 8 مقابل 1 بأن الأتاوى على التعدين دفعة تعاقدية وليست ضريبة. وللولايات أن تفرض ضريبة على حقوق المعادن بموجب البند 50 وعلى الأرض الحاملة للمعادن بموجب البند 49 من قائمة الولايات، قضت. وللبرلمان أن يحد من سلطة البند 50 بقانون عن تطوير المعادن، قالت الأغلبية، لكن قانون المناجم والمعادن كما كان قائما لم يفرض حدا. وقضت القاضية ناغاراتنا بأن الأتاوى ضريبة، وبأن مواد القانون 9 و9A و25 تحد فعلا من البند 50، وبأن الأرض الحاملة للمعادن ليست “أرضا” بموجب البند 49.

ثم تناول البرلمان مشروع قانون المناجم والمعادن (التطوير والتنظيم) (التعديل) لعام 2026، الذي تسجل PRS Legislative Research أنه قُدم في 10 أغسطس وأقره لوك سابها في 12 أغسطس وراجيا سابها في 13 أغسطس. ونال القانون موافقة الرئيس في 17 أغسطس 2026 ويدخل حيز النفاذ في تاريخ تعلنه الحكومة المركزية. وتمنع مادته الجديدة 9D الولاية من فرض ضريبة على حقوق المعادن أو الأرض الحاملة للمعادن “إلا وفق الشروط أو القيود التي تحددها الحكومة المركزية”. وتُعدّ الرسوم غير المدفوعة من قبل بدء النفاذ باطلة، دون رد المبالغ المدفوعة فعلا. وتقول PRS إن بيان الأهداف والأسباب في المشروع يستشهد برسوم ولايات متفاوتة ترفع كلفة التعدين. وتلاحظ PRS أيضا أن الأرض موضوع للولايات (البند 18) وأن حكم 2024 يشير إلى أن حد البند 50 لا يمتد إلى ضريبة البند 49 على الأرض، وتتساءل عن الإبطال بأثر رجعي.

ما أشارت به لجنتا ساركاريا وبونشهي

مقالنا عن المادة 1 يقدم اللجنتين اللتين راجعتا العلاقات بين المركز والولايات. ويسجل تقرير لجنة بونشهي لعام 2010 ما وجدته الأولى، لجنة ساركاريا لعام 1988، في القوائم. فقد اشتكت الولايات من أن الاتحاد أثرى صلاحياته على حسابها. ورأت ساركاريا شيئا من الوجاهة وأوصت بتغييرات “لا في الخطة بقدر ما هي في طريقة ممارسة السلطة”. وينبغي أن يصير التشاور بين الاتحاد والولايات في الموضوعات المشتركة عرفا، وألا يشغل الاتحاد من الميدان المشترك إلا بقدر ما توجبه الوحدة. وقبل تقديم مشروع في موضوع من القائمة المشتركة، قالت، ينبغي استشارة الولايات، مع ملخص لآرائها وتعليقات المجلس المشترك بين الولايات يرافقان المشروع. وأوصت أيضا بنقل السلطات المتبقية غير الضريبية إلى القائمة المشتركة. وما زالت المادة 248 تعطي البرلمان كل السلطات المتبقية.

وأيدت بونشهي تلك الاستنتاجات ولاحظت أن لجنة فينكاتاشالياه لعام 2002 وجدت خطة التقسيم مبررة. ولم تقترح نقل بنود بين القوائم، وكتبت أن على الاتحاد أن يكون “شديد التحفظ في تأكيد سيادة البرلمان في المسائل المسندة إلى الولايات”، واقترحت أن تختبر مراجعة مشتركة هل حقق كل موضوع نُقل إلى القائمة المشتركة أهدافه، مع النظر في إعادته إلى قائمة الولايات إن لم يحققها. وفي قائمة رابعة للبنشايات، كتبت إن “من السابق لأوانه النظر في مقترح كهذا”.