印度通过第七附表中分别有98项、59项和52项事项的三个清单，在中央与各邦之间划分立法权，三个清单都没有列入的事项归议会

宪法第七附表把法律可以涉及的事项分为三个清单。铁路（第22项）在联邦清单上，警察（第2项）在各邦清单上，教育（第25项）在共同清单上，一个事项在哪个清单上，决定了议会、邦立法机关还是两者都可以就它立法。

我们对现行条目的统计，取自立法部2022年5月版（截至第105修正案），联邦清单为98项，各邦清单为59项，共同清单为52项。97、66和47这几个数字也在流传，因为它们是各清单上最高的条目编号。它们与现行的数目不同，是因为条目有的以字母编号增补，如2A和11A，有的被删除。2023年的第106修正案，即最新的一项，没有触及第七附表。我们的十二个附表指南给出了简要的说法，本文展示这些清单如何运作。

各清单上有什么

联邦清单只由议会立法，其中有印度防务（第1项）、外交（10）、公民身份（17）、铁路（22）、货币和外汇（36）、储备银行（38）、银行（45）、原子能（6）、人口普查（69）以及议会和邦立法机关的选举（72）。大宗税种也在其中：农业收入以外的所得税（82）、关税（83）和公司税（85）。

各邦清单归各邦所有，但受联邦优先权约束，其中有公共秩序（1）、警察（2）、监狱（4）、地方政府（5）、公共卫生和医院（6）、酒类（8）、农业（14）、供水和灌溉（17）和土地（18）。土地税收（45）、农业收入税（46）和邦对本邦所产酒精饮料征收的邦消费税（51）也在其中。

共同清单上是共享的事项。刑法（1）和刑事程序（2）、婚姻与离婚（5）、经济和社会规划（20）、工会和劳动争议（22）、教育（25）、价格管制（34）、电力（38）、报纸、书籍和印刷厂（39）和森林（17A）都在那里。

石油说明了一种产品如何分在不同清单上。联邦清单第84项把在印度生产的原油、高速柴油、汽油、天然气、航空涡轮燃料和烟草制品的消费税给了议会。各邦清单第54项让各邦对前五种产品以及供人饮用的酒精饮料的销售征税，邦际或国际贸易中除外。

一个事项涉及两个清单时哪部法律胜出

第246条规定了顺序。第(1)款说，议会对联邦清单有专属权力，“不论第(2)款和第(3)款中有何规定”。议会和（受第(1)款限制的）邦立法机关都可以就共同清单立法。每个邦立法机关对各邦清单有专属权力，受前两款限制。对邦以外的领土，包括中央直辖区，议会可以就任何事项立法，包括各邦清单上的事项（第(4)款）。

2024年7月，一个九人合议庭在矿区开发局诉印度钢铁管理局案（Mineral Area Development Authority v. Steel Authority of India）中重申了运作规则，依据的是赫斯特制药公司诉比哈尔邦案（Hoechst Pharmaceuticals v. State of Bihar，1983年）。联邦清单的一项条目与各邦清单的一项条目无法协调时，议会的优先。在共同清单上，冲突时中央法律优先。法院补充说，这些条目是“立法的类别，而不是立法权力的来源”，立法权力来自第245条和第246条。

一项法律涉及两个条目时，法院首先尝试把这些条目放在一起解读。如果行不通，它们就问这项法律主要是关于什么，这一检验称为本质与实质（pith and substance）。一项法律如果其主要主题在自己立法机关的清单上，即使擦到另一个清单，也站得住。

第254条处理共同清单上的冲突。如果邦法律与议会可以制定的中央法律相抵触（repugnant，即冲突），无论中央法律在先还是在后，中央法律优先，邦法律在冲突的范围内无效。第(2)款中有一个例外：共同清单事项上的邦法律如果与较早的中央法律冲突，在曾保留交总统审议并获得总统同意时，在该邦优先。议会仍可以就同一事项通过较晚的法律，修正或废止该邦法律。2024年的判决补充说，只有两个立法机关都有权行事时才产生抵触，所以关于不同事项的两部法律，从来不会在这个意义上冲突。

刑法显示共同清单的实际运作。议会的《印度司法法典》（Bharatiya Nyaya Sanhita）、《印度国民安全法典》（Bharatiya Nagarik Suraksha Sanhita）和《印度证据法》（Bharatiya Sakshya Adhiniyam）于2023年12月25日公布，新闻局说它们于2024年7月1日生效，唯一的例外是《司法法典》第106条第(2)款。据该局称，它们取代了《印度刑法典》、《刑事诉讼法典》和《证据法》（Indian Evidence Act），我们对这三部法律的解说讲了什么变了。

议会踏入邦事项的四条途径

不在共同清单也不在各邦清单上的任何事项，只属于议会，包括没有在这两个清单中提到的任何税种，依据第248条和联邦清单第97项。自2016年起，该条以“受第246A条约束”开头，即商品和服务税的条款。除剩余事项外，有四条途径让议会就各邦清单上的事项立法。

第249条需要联邦院（上院，见我们的联邦院解说）的一项决议，得到出席并投票成员三分之二的支持，宣布这在国家利益上是必要的。这样的决议最长持续一年，可以一年一年地续期，依它制定的法律在决议结束后六个月失效。联邦院秘书处的出版物《联邦院工作》（Rajya Sabha at Work）记录了使用情况。临时议会于1950年8月12日通过了第一项决议，涉及邦内的货物贸易，以应对黑市交易，联邦院于1952年7月22日把它续期。1986年8月13日，联邦院又通过一项，涵盖公共秩序、警察、监狱和相关条目，自1986年8月12日起一年，议会没有依它通过任何法律。在审视这项权力时，萨尔卡里亚委员会写道，它“行使得适度克制”。

依第250条，在紧急状态公告生效期间，议会可以就任何各邦清单事项立法，这样的法律在公告结束后六个月失效。第252条靠同意运作。如果两个或更多邦的立法机关通过决议，请求议会规范某一事项，议会可以这样做，其他邦以后可以采纳该法律，此后只有议会可以修正或废止它。注明日期为1974年3月23日的《1974年水（污染防治）法》（Water (Prevention and Control of Pollution) Act），在序言中提到了十二个邦立法机关所有各院通过的决议，其中有古吉拉特、卡纳塔克、喀拉拉和西孟加拉。最后，第253条允许议会制定为履行与他国的条约、协定或公约所需的任何法律。

清单本身是怎样被改写的

改变清单需要宪法修正，第368条第(2)款的但书增加了一个条件：在总统同意之前，至少半数邦立法机关必须批准。我们的修正案解说讲了这套程序。

第42修正案法于1976年12月18日获得同意，其改写清单的第57条，自1977年1月3日起生效。第57条删去了各邦清单的第11、19、20和29项，在1950年的文本中，它们分别是包括大学在内的教育、森林、野生动物和鸟类的保护，以及除设立标准外的度量衡。第3项失去了其中关于司法管理的字句。取而代之的是，共同清单接纳了教育（第25项重新措辞）、森林（17A）、野生动物和鸟类（17B）、度量衡（33A）和司法管理（11A），并增加了人口控制和计划生育（20A）。联邦清单同样新增的第2A项，涉及在邦内部署中央武装部队以协助民政权力。

第101修正案法于2016年9月8日获得同意。它插入的第246A条，使议会和每个邦立法机关都可以就商品和服务税（GST）立法，“不论第246条和第254条中有何规定”，邦际供应则由议会单独立法。立法部版本中的脚注记录了联邦清单第92项以及各邦清单第52项和第55项自2016年9月16日起被删去。第279A条设立了GST委员会，由联邦财政部长担任主席，各邦各出一名部长。决定需要加权票数的四分之三，中央占加权的三分之一，各邦合起来占三分之二。新闻局宣布，GST于2017年7月1日生效。

2022年5月19日，一个三人合议庭在联邦诉莫希特矿业公司案（Union of India v. Mohit Minerals，该案涉及进口海运费的税）中裁定，委员会的建议对联邦和各邦没有约束力。合议庭的理由是，第279A条没有压倒性条款，第246A条没有受它约束，而把建议当作有约束力的敕令会扰乱财政联邦主义。它写道，印度的联邦主义是“合作与不合作联邦主义之间的一场对话”。联邦曾主张相反的观点，即没有约束力的建议，中央和邦的法律最终可能各自调整同一领域。

界线仍在接受检验的地方

2024年10月23日，在北方邦诉拉尔塔·普拉萨德·瓦伊什父子公司案（State of U.P. v. Lalta Prasad Vaish and Sons）中，法院认为，各邦清单第8项，即致醉酒类，涵盖从原料到消费的规制，工业酒精也包括在内。它说，议会不能仅凭依联邦清单第52项作出的一项声明，就接管整个行业。最高法院观察（Supreme Court Observer）报道表决为8比1，B. V. 纳加拉特娜（B. V. Nagarathna）法官持异议，理由是致醉酒类指的是可饮用的酒。

2024年7月25日，在矿区开发局案中，多数意见以8比1认定，采矿的权利金是合同性付款，而不是税。它认为，各邦可以依各邦清单第50项对矿产权征税，依第49项对含矿土地征税。多数意见说，议会可以通过一项矿产开发法律限制第50项的权力，但当时的《矿山和矿产法》没有施加任何限制。纳加拉特娜法官认为，权利金是税，该法第9、9A和25条已经限制了第50项，含矿土地不是第49项下的“土地”。

议会随后审议了《2026年矿山和矿产（开发与管理）修正案》议案，PRS立法研究所记录它于8月10日提出，8月12日经人民院、8月13日经联邦院通过。该法于2026年8月17日获得总统同意，自中央政府通知的日期起生效。其新的第9D条禁止邦对矿产权或含矿土地征税，“除非依中央政府可能规定的条件或限制”。生效前未缴的征收被视为无效，已缴款项不退还。PRS称，议案的目标和理由陈述援引了各邦不一的征收推高了采矿成本。PRS还指出，土地是邦事项（第18项），2024年的判决表明第50项的限制不及于第49项下对土地的税，并对追溯性的无效提出疑问。

萨尔卡里亚委员会和蓬奇委员会建议了什么

我们关于第1条的文章介绍了审查中央与邦关系的两个委员会。蓬奇委员会2010年的报告记载了第一个，即1988年的萨尔卡里亚委员会，对清单的看法。各邦曾抱怨联邦以它们为代价扩充了权力。萨尔卡里亚发现有一些道理，建议作出改变，“与其说是在方案上，不如说是在行使权力的方式上”。联邦与各邦就共同事项的磋商应当成为惯例，联邦应当只占据共同领域中统一性所要求的那么多。它说，在提出共同清单事项的议案之前，应当与各邦磋商，议案须附各邦意见的摘要和邦际委员会的意见。它还建议把税收以外的剩余权力移入共同清单。第248条仍把所有剩余权力给议会。

蓬奇支持这些结论，并指出2002年的文卡塔查利亚委员会曾认为这套划分方案是合理的。它建议不在清单之间移动条目，写道联邦应当“在主张议会至上于划归各邦的事项上极为克制”，并提议由联合审查检验每一项移入共同清单的事项是否达到了目的，若未达到，则考虑恢复到各邦清单。至于为潘查亚特设立第四个清单，它写道，“考虑这样的提议还为时过早”。