المواد 249 و250 و252 و253 تمنح البرلمان أربعة طرق إلى قائمة الولايات، والمادة 254 تحسم قانون من يسود حين تشرّع ولاية في القائمة المشتركة

يستطيع البرلمان أن يسن قوانين في موضوع خصه الدستور بالولايات في أربع حالات، ولكل منها مادته وسببه ومهلته الزمنية. فقرار من مجلس الولايات يفتح الطريق بموجب المادة 249. وإعلان الطوارئ يفعل ذلك بموجب المادة 250، وقرارات الهيئات التشريعية للولايات بموجب المادة 252، ومعاهدة دولية أو قرار مؤتمر دولي بموجب المادة 253. وكلها في الفصل الأول من الباب الحادي عشر وسارية منذ 26 يناير 1950 (المادة 394). وهي استثناءات من المادة 246(3)، التي تعطي كل هيئة تشريعية لولاية سلطة حصرية على قائمة الولايات، القائمة الثانية من الجدول السابع.

يعرض دليلنا إلى الجدول السابع القوائم. وما يلي يتناول كل استثناء بدوره، ثم المادة 254 التي تحسم ما يحدث حين تشرّع ولاية والبرلمان معا في موضوع من القائمة المشتركة.

المادة 249: تصويت بأغلبية الثلثين في مجلس الولايات

بموجب المادة 249 يجوز لمجلس الولايات (راجيا سابها، المجلس الأعلى) أن يعلن بقرار يؤيده ما لا يقل عن ثلثي الأعضاء الحاضرين المصوتين أنه “ضروري أو مناسب للمصلحة الوطنية” أن يشرّع البرلمان في مسألة مسماة من قائمة الولايات. ويجوز للبرلمان حينئذ أن يفعل ذلك، للهند كلها أو لأي جزء منها، ما دام القرار ساريا. ويستمر القرار حتى سنة ويجوز تجديده سنة بعد سنة. ويتوقف أثر القانون الصادر بموجبه بعد ستة أشهر من انتهاء القرار، إلا فيما تم من أمور.

وناقشت الجمعية التأسيسية المسودة، وكانت مرقمة آنذاك المادة 226، في 13 يونيو 1949. وقدم ب. ر. أمبيدكار، الذي ترأس لجنة الصياغة، التعديل الذي أضاف حد السنة. وأيده ت. ت. كريشناماتشاري، قائلا إن الصياغة الأصلية كانت ستتيح لقرار من مجلس الولايات أن يضع موضوعا في القائمة المشتركة “بصورة دائمة، إلى الأبد”. وقال ه. ف. باتاسكار إنه لا يرى المادة 226 “ضرورية على الإطلاق”، ورأى أ. ف. ألاغيسان فيها “ضررا كبيرا”.

ويسجل كتاب Rajya Sabha at Work، دليل أمانة المجلس، الاستخدامات. ففي 12 أغسطس 1950 تولى البرلمان المؤقت، الذي انعقد قبل أول انتخابات عامة، السلطة على التجارة والتبادل التجاري داخل الولاية وعلى إنتاج السلع وتوريدها وتوزيعها، لكبح السوق السوداء. وأصدرت تلك الهيئة قانون تعديل الإمدادات الضرورية (السلطات المؤقتة) وقانون إمداد السلع وأسعارها في تلك السنة. واستُمر في القرار في 7 يونيو 1951، وفي 22 يوليو 1952 على يد مجلس الولايات. وغطى قرار منفصل في 15 يونيو 1951 الحقوق في الأرض وإقراض المال، لإدارة الممتلكات المتروكة (evacuee) وإعادة توطين النازحين من باكستان، وأنتج قانون الفصل في الحقوق في الممتلكات المتروكة لعام 1951. وبعد نحو 35 سنة، في 13 أغسطس 1986، أقر مجلس الولايات قرارا عن النظام العام والشرطة والسجون، ولم يسن البرلمان أي قانون بموجبه. وللاطلاع على المجلس الذي يدلي بالصوت، انظر شرحنا عن مجلس الولايات.

ونظرت لجنة ساركاريا، التي عُينت في 1983 لمراجعة العلاقات بين المركز والولايات، في حذف المادة ورفضت. وسمّت ثلاث ضمانات، هي تصويت الثلثين وواجب تحديد المسألة وحد السنة. وكتبت: “صحيح أن هذه الضمانات ليست مضمونة تماما”. وبحسب تقرير لجنة بونشهي لعام 2010، رأت ساركاريا أيضا خطرا في أن تمرر قلة من الولايات الكبيرة قرارا رغم اعتراض كثرة من الصغيرة، وأوصت بلجنة من مجلس الولايات تعكس المجلس كله بحيث لا يمر قرار إلا بالتوافق.

المادة 250 والمادة 251: الطوارئ، وما يحدث لقانون الولاية نفسها

تعطي المادة 250 البرلمان سلطة سن قوانين في أي مسألة من قائمة الولايات، للهند كلها أو لجزء منها، ما دام إعلان الطوارئ ساريا. ويصدر الرئيس هذا الإعلان بموجب المادة 352 حين يتهدد أمن الهند أو أي جزء منها حرب أو عدوان خارجي أو تمرد مسلح، وهذه الكلمات الأخيرة حلت محل “الاضطراب الداخلي” منذ 20 يونيو 1979. وإجراء الموافقة موجود في شرحنا عن أحكام الطوارئ. ويتوقف أثر القانون الصادر بموجب المادة 250 بعد ستة أشهر من توقف سريان الإعلان، إلا فيما تم من أمور.

وتحمي المادة 251 قانون الولاية نفسها في الحالتين. فلا شيء في المادتين 249 و250 يقيد سلطة الهيئة التشريعية للولاية في سن القوانين. وإذا تعارض حكم في الولاية مع قانون سنه البرلمان بموجب إحدى المادتين، فيسود القانون البرلماني، سواء صدر قبله أو بعده، ويكون حكم الولاية “غير نافذ” بقدر التعارض “ما دام قانون البرلمان وحده ساري المفعول”. فقانون الولاية يُعلَّق لا يُلغى، وينتهي التعليق بانتهاء القانون المركزي.

وتسرد لجنة بونشهي حالة خامسة، حكم الرئيس بموجب المادة 356، المشروحة في شرحنا لحكم بوماي. وبمجرد صدور الإعلان تتيح المادة 357 للبرلمان أن يمنح الرئيس سلطات الهيئة التشريعية للولاية.

المادة 252: حين تسلّم الولايات موضوعا إلى البرلمان

تعمل المادة 252 من الأسفل. فإذا رأت الهيئات التشريعية في ولايتين أو أكثر أن مسألة لا يستطيع البرلمان أن يشرّع فيها لها بغير ذلك ينبغي أن ينظمها البرلمان، وأقرت كل مجالس تلك الهيئات قرارات بذلك، جاز للبرلمان أن يسن قانونا. ويسري القانون على تلك الولايات وعلى أي ولاية أخرى تتبناه لاحقا بقرار. وبموجب الفقرة (2) لا يعدل القانون أو يلغيه إلا قانون من البرلمان يصدر بالطريقة نفسها أو يُتبنّى بها، ولا تستطيع هيئة تشريعية لولاية أن تفعل ذلك في أي ولاية يشملها.

وقانون الأراضي الحضرية (السقف والتنظيم) لعام 1976 حالة موثقة. فقد أقرت الهيئة التشريعية في كارناتاكا قرارا بموجب المادة 252 في 1972 تطلب فيه من البرلمان أن ينظم سقف الممتلكات العقارية الحضرية، وسرى القانون على كارناتاكا بمقتضاه. وفي كريشنا بهيمراو ديشباندي ضد محكمة الأراضي، دهارواد (Krishna Bhimrao Deshpande v. Land Tribunal, Dharwad)، الصادر في 3 نوفمبر 1992، قالت المحكمة العليا إن قرارات كهذه “شرط مسبق لمنح البرلمان تلك السلطة”. وقضت المحكمة أيضا بأن القرار ينقل الشريحة التي يسميها فقط. فالأرض هي البند 18 من قائمة الولايات، وهذا القرار نقل إلى البرلمان “جزءا من المنطقة الواقعة في البند 18”. وبقي الباقي في يد الولاية، فلم يُزَح قانون الإصلاح الزراعي في كارناتاكا، الذي أعطى المستأجرين حقوق الإشغال.

وكانت للفقرة (2) كلمة في نهاية القانون أيضا. فقانون إلغاء قانون الأراضي الحضرية (السقف والتنظيم) لعام 1999 (القانون 15 لعام 1999) الصادر عن البرلمان يسري في البداية على هاريانا والبنجاب وكل الأقاليم الاتحادية، وعلى أي ولاية أخرى تتبناه بقرار بموجب المادة 252(2). ويُعد قانون الإلغاء نافذا في هاريانا والبنجاب والأقاليم الاتحادية منذ 11 يناير 1999، وفي غيرها من تاريخ التبني. وبالمقارنة بالمادة 249، حكمت لجنة ساركاريا بأن إجراء المادة 252 “معقد جدا ويستغرق وقتا طويلا”، بحسب اقتباس الدليل.

المادة 253: المعاهدات وقرارات المؤتمرات

تتيح المادة 253 للبرلمان أن يسن أي قانون للهند كلها أو لأي جزء منها لإنفاذ معاهدة أو اتفاق أو اتفاقية مع بلد آخر أو بلدان أخرى، أو قرار اتُّخذ في مؤتمر دولي أو رابطة أو هيئة أخرى. ويسندها في قائمة الاتحاد البند 13، المشاركة في المؤتمرات الدولية وتنفيذ قراراتها، والبند 14، عقد المعاهدات والاتفاقات مع الدول الأجنبية وتنفيذها.

وتتلو ديباجة قانون حماية البيئة لعام 1986 (القانون 29 لعام 1986، المؤرخ 23 مايو 1986) قرارات اتُّخذت في مؤتمر الأمم المتحدة للبيئة البشرية الذي عُقد في ستوكهولم في يونيو 1972 وضرورة تنفيذها. وفي إس. جاغاناث ضد اتحاد الهند (S. Jagannath v. Union of India)، الصادر في 11 ديسمبر 1996، كتبت المحكمة العليا أن البرلمان سنه بموجب البند 13 من القائمة الأولى مقروءا مع المادة 253. وقالت المحكمة إن الإخطار الصادر بموجبه “يكون له أثر مرجّح ويسود على القانون الذي تسنه الهيئات التشريعية للولايات”. وحيث كانت قوانين الولايات لتربية الأحياء المائية الساحلية متعارضة مع الإخطار، فستغلب القاعدة المركزية.

وعن إبرام المعاهدات نفسه، تنقل لجنة بونشهي حجة القاضي شاه في ماغانبهاي إيشواربهاي باتيل ضد اتحاد الهند (Maganbhai Ishwarbhai Patel v. Union of India). فإذا تناولت معاهدة موضوعا يقع في اختصاص الهيئة التشريعية للولاية، فالبرلمان وحده يستطيع أن يسن القانون لتنفيذها. وللسلطة التنفيذية أن تبرم المعاهدة دون قانون، ما لم يقيد ذلك حقوق المواطنين أو يغير قوانين قائمة. وأضافت اللجنة أن دستور الهند لا يتضمن حكما يجعل البرلمان يصادق على المعاهدات، وأنه لم يصدر قانون في الموضوع. وأوصت بقانون بموجب البند 14 لتبسيط الإجراء واقترحت استكشاف مشاورة إلزامية للولايات.

المادة 254: حين تشرّع ولاية والبرلمان معا في موضوع من القائمة المشتركة

بموجب المادة 254(1)، إذا كان حكم في قانون ولاية متعارضا، أي متنازعا، مع قانون يملك البرلمان الاختصاص بسنه أو مع قانون قائم في مسألة من القائمة المشتركة، فالقانون المركزي يسود سواء جاء قبله أو بعده، ويكون قانون الولاية باطلا بقدر التعارض. والفقرة (2) هي الاستثناء. فقانون الولاية في موضوع من القائمة المشتركة المتعارض مع قانون مركزي سابق يسود في تلك الولاية إذا حُفظ لنظر الرئيس ونال موافقته. وتتيح فقرة شرطية للبرلمان أن يسن لاحقا قانونا في المسألة نفسها، بما في ذلك قانون يعدل قانون الولاية أو يلغيه. والحاكم هو من يحفظ بموجب المادة 200، وتصفها مقالتنا عن ماذا يفعل الحاكم.

وطبقت هيئة من خمسة قضاة في المحكمة العليا الفقرتين معا في 18 مايو 2023 في مجلس رفاه الحيوان في الهند ضد اتحاد الهند (Animal Welfare Board of India v. Union of India). ويذكّر الحكم بأن هيئة من قاضيين في أ. ناغاراجا (A. Nagaraja) قضت في 7 مايو 2014 بأن قانون تنظيم جاليكاتو في تاميل نادو لعام 2009 متعارض مع قانون منع القسوة على الحيوان المركزي لعام 1960 وباطل بموجب المادة 254(1). وفي 2017 عدلت تاميل نادو وماهاراشترا وكارناتاكا، كل منها، قانون 1960 لولايتها، للسماح بجاليكاتو وسباقات عربات الثيران وكامبالا، وهو سباق جاموس، ونال كل تعديل موافقة الرئيس.

ودفع مقدمو العرائض بأن التفاصيل الكاملة لم تُعرض على الرئيس وبأن جاليكاتو لا يندرج في البند 17 من القائمة المشتركة، منع القسوة على الحيوان. وكتبت الهيئة: “لم نجد عيبا في عملية الحصول على موافقة الرئيس”. وقضت بأن تعديل تاميل نادو يتعلق، في جوهره (pith and substance، أي موضوعه الرئيسي)، بالبند 17 من القائمة الثالثة، ورفضت العرائض.

قوانين المزارعين لعام 2020 اختبارا للقوائم

أقر البرلمان ثلاثة قوانين زراعية في سبتمبر 2020، القوانين 20 و21 و22 لعام 2020. وحصل القانون 21، قانون تجارة منتجات المزارعين وتبادلها (التشجيع والتيسير)، على الموافقة في 24 سبتمبر 2020 وعُد نافذا من 5 يونيو 2020. ومنع قسمه 6 أي رسم سوق أو جباية في الولاية على التجارة في منتجات المزارعين المدرجة في منطقة تجارية، وهو مصطلح يشمل بوابات المزارع والمصانع والمستودعات لكن لا يشمل ساحات الأسواق التي تديرها قوانين أسواق المنتجات الزراعية في الولايات. وأعطى القسم 14 القانون أثرا على أي قانون ولائي متعارض من هذا النوع.

والسؤال القانوني كان في أي قائمة يندرج الموضوع. ففي قائمة الولايات، البند 14 الزراعة والبند 28 الأسواق والمعارض. والبندان 26 و27، عن التجارة داخل الولاية وعن إنتاج السلع وتوريدها وتوزيعها، كل منهما “مع مراعاة أحكام البند 33 من القائمة الثالثة”، بينما لا يحمل البند 28 هذا التقييد. والبند 33 من القائمة المشتركة، كما استُبدل بقانون الدستور (التعديل الثالث) لعام 1954، يغطي التجارة والتبادل في المواد الغذائية وعلف الماشية والقطن الخام وبعض السلع الأخرى، وإنتاجها وتوريدها وتوزيعها.

وتسجل PRS Legislative Research أن المعارضين دفعوا بأن البرلمان يفتقر إلى الاختصاص لأن الزراعة موضوع للولايات. وتسجل أيضا أن الحكومة المركزية، في ردها على السؤال غير النجمي 3568 في لوك سابها في 10 أغسطس 2021، قالت إن القوانين سُنت بموجب البند 33 من القائمة الثالثة. وكتبت المحامية الكبيرة مهالاكشمي بافاني في Bar and Bench في 19 أكتوبر 2020، مبدية آراءها الشخصية، أن القانون تعدى على أسواق الولايات وتجاوز اختصاص البرلمان.

وردت ثلاث ولايات بمشروعات قوانين من عندها، بحسب تقارير Tribune. فأقر فيدهان سابها في البنجاب مشروعي تعديل في 20 أكتوبر 2020، وأقرت جمعية تشهاتيسغار مشروع قانون تعديل كريشي أوباج ماندي (Krishi Upaj Mandi) في 27 أكتوبر، وأقرت جمعية راجستان ثلاثة مشروعات في 2 نوفمبر. ودفع وزير الشؤون البرلمانية في راجستان بأن القوانين المركزية لا تعطي ضمانا للحد الأدنى لسعر الدعم. ولاحظت PRS في 7 ديسمبر 2020 أن مشروعي البنجاب وراجستان يتعارضان مع القوانين المركزية فاحتاجا إلى موافقة الرئيس، وهذا طريق المادة 254(2)، وتقول الشيء نفسه عن مشروع قانون في ماهاراشترا في يوليو 2021.

وفي 12 يناير 2021 أوقفت هيئة من المحكمة العليا يقودها رئيس القضاة تنفيذ القوانين الثلاثة وعينت لجنة من أربعة أعضاء. ويسرد Supreme Court Observer “هل للبرلمان اختصاص تشريعي لسن القوانين الزراعية؟” سؤالا أول في القضية. وألغى البرلمان القوانين الثلاثة قبل أن تحكم فيها المحكمة، ونال قانون إلغاء قوانين المزارعين لعام 2021 (القانون 40 لعام 2021) موافقة الرئيس في 30 نوفمبر 2021.