La India reparte la facultad de legislar entre el Centro y los estados mediante tres listas de 98, 59 y 52 materias en el Séptimo Anexo, y todo lo que queda fuera de las tres pertenece al Parlamento

El Séptimo Anexo de la Constitución clasifica en tres listas las materias sobre las que puede versar una ley. Los ferrocarriles (entrada 22) están en la Lista de la Unión, la policía (entrada 2) en la Lista de los Estados y la educación (entrada 25) en la Lista Concurrente, y la lista en que está una materia decide si el Parlamento, una legislatura estatal o ambos pueden hacer leyes sobre ella.

Nuestro recuento de las entradas en vigor, tomado de la edición del Departamento Legislativo a mayo de 2022 (actualizada a la 105.ª Enmienda), es de 98 en la Lista de la Unión, 59 en la Lista de los Estados y 52 en la Lista Concurrente. Circulan también las cifras 97, 66 y 47, porque son los números de entrada más altos de cada lista. Difieren de los recuentos reales porque se han añadido entradas bajo letras, como 2A y 11A, y se han suprimido otras. La 106.ª Enmienda de 2023, la más reciente, no toca el Séptimo Anexo. Nuestra guía de los doce Anexos da la versión breve, y este artículo muestra cómo funcionan las listas.

Qué contiene cada lista

El Parlamento legisla en exclusiva sobre la Lista de la Unión, que contiene la defensa de la India (entrada 1), los asuntos exteriores (10), la ciudadanía (17), los ferrocarriles (22), la moneda y las divisas (36), el Reserve Bank (38), la banca (45), la energía atómica (6), el censo (69) y las elecciones al Parlamento y a las legislaturas estatales (72). Los grandes impuestos están también ahí: el impuesto sobre la renta salvo el de la renta agrícola (82), los derechos de aduana (83) y el impuesto de sociedades (85).

En la Lista de los Estados, que pertenece a los estados con sujeción a la prioridad de la Unión, están el orden público (1), la policía (2), las prisiones (4), el gobierno local (5), la salud pública y los hospitales (6), el licor (8), la agricultura (14), el abastecimiento de agua y el riego (17) y la tierra (18). Los ingresos de la tierra (45), los impuestos sobre la renta agrícola (46) y el derecho de consumo estatal sobre el licor alcohólico elaborado en el estado (51) están también ahí.

Las materias compartidas llenan la Lista Concurrente. El derecho penal (1) y el procedimiento penal (2), el matrimonio y el divorcio (5), la planificación económica y social (20), los sindicatos y los conflictos laborales (22), la educación (25), el control de precios (34), la electricidad (38), los periódicos, los libros y las imprentas (39) y los bosques (17A) están todos ahí.

La gasolina muestra cómo un mismo producto puede repartirse entre listas. La entrada 84 de la Lista de la Unión da al Parlamento el derecho de consumo sobre el petróleo crudo, el diésel de alta velocidad, la gasolina, el gas natural, el combustible de aviación y los productos del tabaco elaborados en la India. La entrada 54 de la Lista de los Estados permite a los estados gravar la venta de los cinco primeros, y del licor alcohólico para consumo humano, salvo en el comercio interestatal o internacional.

Qué ley gana cuando una materia toca dos listas

El artículo 246 fija el orden. El Parlamento tiene poder exclusivo sobre la Lista de la Unión «No obstante lo dispuesto en las cláusulas (2) y (3)», dice la cláusula (1). Tanto el Parlamento como, con sujeción a la cláusula (1), las legislaturas estatales pueden legislar sobre la Lista Concurrente. Cada legislatura estatal tiene poder exclusivo sobre la Lista de los Estados, con sujeción a las dos primeras cláusulas. Para el territorio fuera de un estado, que abarca los territorios de la Unión, el Parlamento puede legislar sobre cualquier materia, incluidas las de la Lista de los Estados (cláusula 4).

Un tribunal de nueve jueces reformuló las reglas de trabajo en julio de 2024 en Mineral Area Development Authority v. Steel Authority of India, apoyándose en Hoechst Pharmaceuticals v. State of Bihar (1983). Cuando una entrada de la Lista de la Unión y una de la Lista de los Estados no pueden conciliarse, prevalece la del Parlamento. En la Lista Concurrente, la ley central prevalece en caso de conflicto. Las entradas, añadió el Tribunal, son «títulos legislativos y no la fuente de las facultades legislativas», que proceden de los artículos 245 y 246.

Cuando una ley toca dos entradas, los tribunales intentan primero leer las entradas conjuntamente. Si eso falla, preguntan de qué trata principalmente la ley, una prueba llamada esencia y sustancia (pith and substance). Una ley cuya materia principal está en la lista de su propia legislatura se mantiene, aunque roce otra lista.

El artículo 254 se ocupa de los choques en la Lista Concurrente. Si una ley estatal es repugnante, es decir, está en conflicto, con una ley central que el Parlamento podía promulgar, prevalece la ley central, sea anterior o posterior, y la ley estatal es nula en la medida del conflicto. Una excepción figura en la cláusula (2): una ley estatal sobre una materia concurrente que está en conflicto con una ley central anterior prevalece en ese estado si se reservó para la consideración del Presidente y recibió su asentimiento. El Parlamento puede aún aprobar una ley posterior sobre la misma materia que enmiende o derogue la ley estatal. La sentencia de 2024 añade que la repugnancia surge solo cuando ambas legislaturas son competentes para actuar, de modo que dos leyes sobre materias distintas nunca chocan en este sentido.

El derecho penal muestra la Lista Concurrente en acción. La Bharatiya Nyaya Sanhita, la Bharatiya Nagarik Suraksha Sanhita y la Bharatiya Sakshya Adhiniyam del Parlamento se notificaron el 25 de diciembre de 2023, y la Oficina de Información de Prensa dice que entraron en vigor el 1 de julio de 2024, con una excepción, la sección 106(2) de la Nyaya Sanhita. Según la Oficina sustituyeron al Código Penal Indio, al Código de Procedimiento Penal y a la Ley de Pruebas de la India, y nuestro explicativo sobre las tres leyes trata qué cambió.

Cuatro maneras en que el Parlamento puede entrar en una materia estatal

Todo lo que no esté ni en la Lista Concurrente ni en la de los Estados pertenece solo al Parlamento, incluido cualquier impuesto no mencionado allí, según el artículo 248 y la entrada 97 de la Lista de la Unión. Desde 2016 el artículo empieza con las palabras «Con sujeción al artículo 246A», la disposición sobre el impuesto de bienes y servicios. Además de las materias residuales, cuatro vías permiten al Parlamento legislar sobre una materia de la Lista de los Estados.

El artículo 249 necesita una resolución de la Rajya Sabha, la cámara alta (véase nuestro explicativo sobre la Cámara), respaldada por dos tercios de los miembros presentes y votantes, que declare que es necesario en interés nacional. Esa resolución dura hasta un año y puede renovarse de año en año, y una ley hecha con arreglo a ella caduca seis meses después de que termine la resolución. La publicación de la Secretaría, Rajya Sabha at Work, registra los usos. El Parlamento Provisional aprobó la primera resolución el 12 de agosto de 1950, sobre el comercio de bienes dentro de un estado, para combatir el mercado negro, y la Rajya Sabha la renovó el 22 de julio de 1952. El 13 de agosto de 1986 la Rajya Sabha adoptó otra, que abarcaba el orden público, la policía, las prisiones y entradas conexas durante un año desde el 12 de agosto de 1986, y el Parlamento no aprobó ninguna ley con arreglo a ella. Al repasar el poder, la Comisión Sarkaria escribió que había sido «ejercido con la debida moderación».

Según el artículo 250, el Parlamento puede legislar sobre cualquier materia de la Lista de los Estados mientras esté en vigor una Proclamación de Emergencia, y esas leyes caducan seis meses después de que termine. El artículo 252 funciona por consentimiento. Si las legislaturas de dos o más estados aprueban resoluciones que piden al Parlamento que regule una materia, este puede hacerlo, otros estados pueden adoptar la ley más tarde, y solo el Parlamento puede entonces enmendarla o derogarla. La Ley de Agua (Prevención y Control de la Contaminación) de 1974 (Water (Prevention and Control of Pollution) Act), fechada el 23 de marzo de 1974, recoge resoluciones aprobadas por todas las Cámaras de las legislaturas de doce estados, entre ellos Gujarat, Karnataka, Kerala y Bengala Occidental. Por último, el artículo 253 permite al Parlamento hacer cualquier ley necesaria para aplicar un tratado, acuerdo o convención con otro país.

Cómo se han reescrito las propias listas

Cambiar una lista exige una enmienda constitucional, y la salvedad del artículo 368(2) añade una condición: al menos la mitad de las legislaturas estatales deben ratificarla antes de que el Presidente dé su asentimiento. Nuestro explicativo sobre las enmiendas expone el procedimiento.

La Ley de la 42.ª Enmienda recibió el asentimiento el 18 de diciembre de 1976, y su sección 57, que reescribió las listas, entró en vigor el 3 de enero de 1977. La sección 57 suprimió las entradas 11, 19, 20 y 29 de la Lista de los Estados, que en el texto de 1950 eran la educación incluidas las universidades, los bosques, la protección de animales y aves salvajes, y los pesos y medidas salvo el establecimiento de patrones. La entrada 3 perdió sus palabras sobre la administración de justicia. En su lugar la Lista Concurrente tomó la educación (entrada 25 reformulada), los bosques (17A), los animales y aves salvajes (17B), los pesos y medidas (33A) y la administración de justicia (11A), y añadió el control de la población y la planificación familiar (20A). La entrada 2A de la Lista de la Unión, también nueva, abarca el despliegue de fuerzas armadas centrales en un estado en apoyo del poder civil.

El asentimiento a la Ley de la 101.ª Enmienda llegó el 8 de septiembre de 2016. El artículo 246A, que insertó, permite al Parlamento y a toda legislatura estatal hacer leyes sobre el impuesto sobre bienes y servicios (GST) «no obstante lo dispuesto en los artículos 246 y 254», con el Parlamento en exclusiva para los suministros entre estados. Las notas al pie de la edición del Departamento Legislativo registran la supresión de la entrada 92 de la Lista de la Unión y de las entradas 52 y 55 de la Lista de los Estados desde el 16 de septiembre de 2016. El artículo 279A creó el Consejo del GST, presidido por el Ministro de Finanzas de la Unión con un ministro de cada estado. Las decisiones necesitan tres cuartos de los votos ponderados, con el Centro teniendo un tercio del peso y los estados juntos dos tercios. El GST entró en vigor el 1 de julio de 2017, anunció la Oficina de Información de Prensa.

El 19 de mayo de 2022 un tribunal de tres jueces resolvió en Union of India v. Mohit Minerals, un caso sobre el impuesto al flete marítimo en las importaciones, que las recomendaciones del Consejo no obligan a la Unión ni a los estados. El tribunal razonó que el artículo 279A no tiene cláusula de prevalencia, que el artículo 246A no queda sujeto a él y que tratar las recomendaciones como edictos vinculantes trastornaría el federalismo fiscal. El federalismo indio, escribió, es «un diálogo entre federalismo cooperativo y no cooperativo». La Unión había sostenido lo contrario, que sin recomendaciones vinculantes las leyes central y estatales podían acabar rigiendo el mismo campo.

Dónde se siguen poniendo a prueba los límites

El 23 de octubre de 2024, en State of U.P. v. Lalta Prasad Vaish and Sons, el Tribunal sostuvo que la entrada 8 de la Lista de los Estados, licores embriagantes, abarca la regulación desde las materias primas hasta el consumo, incluido el alcohol industrial. El Parlamento, dijo, no puede hacerse cargo de toda la industria por una mera declaración según la entrada 52 de la Lista de la Unión. El Supreme Court Observer informa de que la votación fue de 8 a 1, con la jueza B. V. Nagarathna discrepando con el argumento de que licor embriagante significa licor para beber.

El 25 de julio de 2024, en el caso Mineral Area Development Authority, la mayoría sostuvo por 8 a 1 que la regalía minera es un pago contractual y no un impuesto. Los estados pueden gravar los derechos minerales según la entrada 50 y la tierra con minerales según la entrada 49 de la Lista de los Estados, sostuvo. El Parlamento puede limitar el poder de la entrada 50 mediante una ley sobre el desarrollo minero, dijo la mayoría, pero la Ley de Minas y Minerales tal como estaba no había impuesto ningún límite. La jueza Nagarathna sostuvo que la regalía es un impuesto, que las secciones 9, 9A y 25 de la Ley ya limitan la entrada 50 y que la tierra con minerales no es «tierra» según la entrada 49.

El Parlamento pasó entonces al Proyecto de Ley de Enmienda de Minas y Minerales (Desarrollo y Regulación) de 2026, que PRS Legislative Research registra como presentado el 10 de agosto y aprobado por la Lok Sabha el 12 de agosto y por la Rajya Sabha el 13 de agosto. La Ley recibió el asentimiento del Presidente el 17 de agosto de 2026 y entra en vigor en la fecha que notifique el Gobierno Central. Su nueva sección 9D prohíbe a un estado gravar los derechos minerales o la tierra con minerales «salvo de conformidad con las condiciones o restricciones que prescriba el Gobierno Central». Los gravámenes impagados anteriores a la entrada en vigor se consideran inválidos, sin devolución de las sumas ya pagadas. PRS dice que la Exposición de Motivos del proyecto cita gravámenes estatales desiguales que elevan los costes de la minería. PRS señala también que la tierra es una materia estatal (entrada 18) y que la sentencia de 2024 indica que el límite de la entrada 50 no alcanza al impuesto de la entrada 49 sobre la tierra, y cuestiona la invalidación con efecto retroactivo.

Qué aconsejaron las comisiones Sarkaria y Punchhi

Nuestro artículo sobre el artículo 1 presenta las dos comisiones que examinaron las relaciones entre el Centro y los Estados. El informe de 2010 de la Comisión Punchhi registra lo que la primera, la Comisión Sarkaria de 1988, halló sobre las listas. Los estados se habían quejado de que la Unión había enriquecido sus poderes a su costa. Sarkaria encontró cierto fundamento y recomendó cambios «no tanto en el esquema como en la forma en que se ejerce el poder». La consulta entre la Unión y los estados sobre materias concurrentes debería convertirse en una convención, y la Unión debería ocupar solo tanto de un campo concurrente como exija la uniformidad. Antes de que se presente un proyecto sobre una materia de la Lista Concurrente, dijo, deberían consultarse los estados, y acompañar al proyecto un resumen de sus opiniones y los comentarios del Consejo Interestatal. Recomendó también trasladar a la Lista Concurrente los poderes residuales que no sean tributarios. El artículo 248 sigue dando todos los poderes residuales al Parlamento.

Punchhi apoyó esas conclusiones y señaló que la Comisión Venkatachaliah de 2002 había considerado justificado el esquema de reparto. No sugirió ningún traslado de entradas entre listas, escribió que la Unión debería ser «extremadamente comedida al afirmar la supremacía parlamentaria en las materias asignadas a los Estados», y propuso que una revisión conjunta comprobara si cada materia trasladada a la Lista Concurrente había cumplido sus fines, y que se considerara devolverla a la Lista de los Estados si no. Sobre una cuarta lista para los Panchayats, escribió que era «demasiado pronto para considerar tal propuesta».