भारत सातव्या अनुसूचीतील ९८, ५९ आणि ५२ विषयांच्या तीन सूचींद्वारे केंद्र आणि राज्यांमध्ये कायदेनिर्मिती विभागतो, आणि तिन्हींवर नसलेली कोणतीही गोष्ट संसदेकडे जाते

संविधानाची सातवी अनुसूची कायदा ज्या विषयांवर करता येतो त्यांची तीन सूचींमध्ये विभागणी करते. रेल्वे (नोंद २२) संघ सूचीत आहे, पोलीस (नोंद २) राज्य सूचीत आणि शिक्षण (नोंद २५) समवर्ती सूचीत, आणि विषय कोणत्या सूचीत आहे यावर संसद, राज्य विधिमंडळ किंवा दोघेही त्यावर कायदे करू शकतात हे ठरते.

मे २०२२ च्या विधी विभागाच्या आवृत्तीवरून (१०५ व्या दुरुस्तीपर्यंतच्या) घेतलेली अंमलात असलेल्या नोंदींची आमची मोजणी अशी: संघ सूचीत ९८, राज्य सूचीत ५९ आणि समवर्ती सूचीत ५२. ९७, ६६ आणि ४७ हे आकडेही फिरत असतात, कारण ते प्रत्येक सूचीतील सर्वाधिक नोंद क्रमांक आहेत. ते प्रत्यक्ष मोजणीपेक्षा वेगळे आहेत, कारण २अ आणि ११अ सारख्या अक्षरांखाली नोंदी जोडल्या गेल्या आहेत आणि काही वगळल्या गेल्या आहेत. २०२३ ची १०६ वी दुरुस्ती, सर्वात ताजी, सातव्या अनुसूचीला हात लावत नाही. सर्व बारा अनुसूचींवरील आमचे मार्गदर्शन संक्षिप्त आवृत्ती देते, आणि हा लेख सूची कशा चालतात ते दाखवतो.

प्रत्येक सूचीत काय आहे

संघ सूचीवर फक्त संसद कायदे करते, तीत भारताचे संरक्षण (नोंद १), परराष्ट्र व्यवहार (१०), नागरिकत्व (१७), रेल्वे (२२), चलन आणि परकीय चलन (३६), रिझर्व्ह बँक (३८), बँकिंग (४५), अणुऊर्जा (६), जनगणना (६९) आणि संसदेच्या व राज्य विधिमंडळांच्या निवडणुका (७२) आहेत. मोठे करही तेथे आहेत: शेतीच्या उत्पन्नाखेरीज इतर उत्पन्नावरील कर (८२), सीमाशुल्क (८३) आणि कॉर्पोरेशन कर (८५).

राज्य सूचीत, जी संघाच्या प्राधान्याच्या अधीन राहून राज्यांची असते, सार्वजनिक सुव्यवस्था (१), पोलीस (२), तुरुंग (४), स्थानिक शासन (५), सार्वजनिक आरोग्य आणि रुग्णालये (६), दारू (८), शेती (१४), पाणीपुरवठा आणि सिंचन (१७) आणि जमीन (१८) आहेत. जमीन महसूल (४५), शेतीच्या उत्पन्नावरील कर (४६) आणि राज्यात तयार झालेल्या मद्यावरील राज्य उत्पादन शुल्क (५१) हेही तेथे आहेत.

समवर्ती सूची सामायिक विषयांनी भरलेली आहे. फौजदारी कायदा (१) आणि फौजदारी प्रक्रिया (२), विवाह आणि घटस्फोट (५), आर्थिक आणि सामाजिक नियोजन (२०), कामगार संघटना आणि औद्योगिक विवाद (२२), शिक्षण (२५), किंमत नियंत्रण (३४), वीज (३८), वृत्तपत्रे, पुस्तके आणि छापखाने (३९) आणि वने (१७अ) सर्व तेथे आहेत.

पेट्रोल दाखवते की एकच उत्पादन सूचींमध्ये कसे विभागले जाऊ शकते. संघ सूचीतील नोंद ८४ संसदेला भारतात तयार झालेले खनिज कच्चे तेल, हाय स्पीड डिझेल, पेट्रोल, नैसर्गिक वायू, विमान टर्बाइन इंधन आणि तंबाखू उत्पादने यांवरील उत्पादन शुल्क देते. राज्य सूचीतील नोंद ५४ राज्यांना पहिल्या पाचांच्या विक्रीवर, आणि मानवी सेवनासाठीच्या मद्याच्या विक्रीवर, कर लावू देते, आंतरराज्यीय किंवा आंतरराष्ट्रीय व्यापार वगळून.

विषय दोन सूचींना स्पर्श करतो तेव्हा कोणता कायदा जिंकतो

कलम २४६ क्रम ठरवते. खंड (१) म्हणतो, संघ सूचीवर संसदेला अनन्य अधिकार आहे “खंड (२) आणि (३) मधील कशाचीही पर्वा न करता”. समवर्ती सूचीवर संसद आणि, खंड (१) च्या अधीन, राज्य विधिमंडळे दोघेही कायदे करू शकतात. प्रत्येक राज्य विधिमंडळाला राज्य सूचीवर अनन्य अधिकार आहे, पहिल्या दोन खंडांच्या अधीन राहून. राज्याबाहेरच्या भूप्रदेशासाठी, ज्यात केंद्रशासित प्रदेश येतात, संसद कोणत्याही विषयावर, राज्य सूचीतील विषयांसह, कायदा करू शकते (खंड ४).

जुलै २०२४ मध्ये नऊ न्यायाधीशांच्या पीठाने मिनरल एरिया डेव्हलपमेंट अथॉरिटी विरुद्ध स्टील अथॉरिटी ऑफ इंडिया (Mineral Area Development Authority v. Steel Authority of India) मध्ये कामकाजाचे नियम पुन्हा मांडले, आणि हॉक्स्ट फार्मास्युटिकल्स विरुद्ध बिहार राज्य (Hoechst Pharmaceuticals v. State of Bihar) (१९८३) चा आधार घेतला. संघ सूचीतील नोंद आणि राज्य सूचीतील नोंद यांचा मेळ घालता येत नसेल तेव्हा संसदेची नोंद प्रबळ ठरते. समवर्ती सूचीत, संघर्ष झाला तर केंद्रीय कायदा प्रबळ ठरतो. नोंदी “कायदेनिर्मितीची शीर्षके आहेत, कायदेनिर्मितीच्या अधिकाराचा स्रोत नव्हेत”, असे न्यायालयाने जोडले, ते अधिकार कलमे २४५ आणि २४६ मधून येतात.

एक कायदा दोन नोंदींना स्पर्श करतो तेव्हा न्यायालये आधी नोंदी एकत्र वाचण्याचा प्रयत्न करतात. ते जमले नाही तर, कायदा मुख्यतः कशाबद्दल आहे ते विचारतात, या चाचणीला मर्म आणि सार (pith and substance) म्हणतात. ज्या कायद्याचा मुख्य विषय त्याच्या स्वतःच्या विधिमंडळाच्या सूचीत आहे तो टिकतो, तो दुसऱ्या सूचीला घासून जात असला तरी.

समवर्ती सूचीवरील संघर्ष कलम २५४ हाताळते. राज्याचा कायदा संसद करू शकत असलेल्या केंद्रीय कायद्याशी विसंगत असेल, म्हणजे त्याच्याशी संघर्ष करत असेल, तर केंद्रीय कायदा आधीचा असो वा नंतरचा प्रबळ ठरतो, आणि राज्याचा कायदा संघर्षाच्या मर्यादेपर्यंत निरर्थक ठरतो. खंड (२) मध्ये एक अपवाद आहे: समवर्ती विषयावरील राज्याचा कायदा, जो आधीच्या केंद्रीय कायद्याशी संघर्ष करतो, तो राष्ट्रपतींच्या विचारासाठी राखून ठेवला गेला आणि त्याला राष्ट्रपतींची संमती मिळाली असेल तर त्या राज्यात प्रबळ ठरतो. संसद त्याच बाबीवर नंतरचा कायदा करून राज्याचा कायदा बदलू किंवा रद्द करू शकते. २०२४ चा निकाल जोडतो की विसंगती तेव्हाच उद्भवते जेव्हा दोन्ही विधिमंडळे कृती करायला सक्षम असतात, त्यामुळे वेगळ्या विषयांवरील दोन कायदे या अर्थाने कधीच भिडत नाहीत.

फौजदारी कायदा समवर्ती सूची कामात दाखवतो. संसदेची भारतीय न्याय संहिता (Bharatiya Nyaya Sanhita), भारतीय नागरिक सुरक्षा संहिता (Bharatiya Nagarik Suraksha Sanhita) आणि भारतीय साक्ष्य अधिनियम (Bharatiya Sakshya Adhiniyam) २५ डिसेंबर २०२३ रोजी अधिसूचित झाल्या, आणि प्रेस इन्फॉर्मेशन ब्युरो म्हणते की त्या १ जुलै २०२४ रोजी अंमलात आल्या, न्याय संहितेच्या कलम १०६(२) या एका अपवादासह. ब्युरोनुसार त्यांनी भारतीय दंड संहिता, फौजदारी प्रक्रिया संहिता आणि भारतीय पुरावा कायदा यांची जागा घेतली, आणि तिन्ही कायद्यांवरील आमचे स्पष्टीकरण काय बदलले ते सांगते.

संसद राज्याच्या विषयावर पाऊल टाकू शकते असे चार मार्ग

समवर्ती किंवा राज्य सूचीत नसलेली कोणतीही गोष्ट फक्त संसदेची असते, तेथे उल्लेख नसलेल्या कोणत्याही करासह, कलम २४८ आणि संघ सूचीतील नोंद ९७ अंतर्गत. २०१६ पासून कलम “कलम २४६अ च्या अधीन राहून” या शब्दांनी सुरू होते, जे वस्तू आणि सेवा कराची तरतूद आहे. अवशिष्ट बाबींपलीकडे, चार मार्ग संसदेला राज्य सूचीतील विषयावर कायदा करू देतात.

कलम २४९ ला राज्यसभेचा, म्हणजे वरिष्ठ सभागृहाचा (पाहा सभागृहावरील आमचे स्पष्टीकरण), ठराव लागतो, जो हजर राहून मतदान करणाऱ्या सदस्यांच्या दोन तृतीयांश सदस्यांनी पाठिंबा दिलेला असतो, आणि जो ते राष्ट्रीय हिताचे आवश्यक असल्याचे घोषित करतो. असा ठराव एका वर्षापर्यंत चालतो आणि एकेका वर्षासाठी नूतनीकरण करता येतो, आणि त्याखाली केलेला कायदा ठराव संपल्यानंतर सहा महिन्यांनी व्यपगत होतो. सचिवालयाचे प्रकाशन राज्यसभा अॅट वर्क (Rajya Sabha at Work) वापर नोंदवते. हंगामी संसदेने पहिला ठराव १२ ऑगस्ट १९५० रोजी, राज्यातील मालाच्या व्यापारावर, काळाबाजाराशी सामना करण्यासाठी, संमत केला, आणि राज्यसभेने त्याचे २२ जुलै १९५२ रोजी नूतनीकरण केले. १३ ऑगस्ट १९८६ रोजी राज्यसभेने आणखी एक ठराव स्वीकारला, जो १२ ऑगस्ट १९८६ पासून एका वर्षासाठी सार्वजनिक सुव्यवस्था, पोलीस, तुरुंग आणि संबंधित नोंदी व्यापत होता, आणि त्याखाली संसदेने कोणताही कायदा केला नाही. या अधिकाराचा आढावा घेताना सरकारिया आयोगाने लिहिले की तो “योग्य संयमाने वापरला गेला” आहे.

कलम २५० अंतर्गत, आणीबाणीची उद्घोषणा अंमलात असताना संसद राज्य सूचीतील कोणत्याही बाबीवर कायदा करू शकते, आणि असे कायदे ती संपल्यानंतर सहा महिन्यांनी व्यपगत होतात. कलम २५२ संमतीने चालते. दोन किंवा अधिक राज्यांच्या विधिमंडळांनी विषयाचे नियमन करण्याची विनंती करणारे ठराव संमत केले तर संसद ते करू शकते, इतर राज्ये तो कायदा नंतर स्वीकारू शकतात, आणि नंतर फक्त संसदच तो बदलू किंवा रद्द करू शकते. जल (प्रदूषण प्रतिबंध आणि नियंत्रण) कायदा, १९७४ (Water Prevention and Control of Pollution Act), २३ मार्च १९७४ चा, गुजरात, कर्नाटक, केरळ आणि पश्चिम बंगालसह बारा राज्यांच्या विधिमंडळांच्या सर्व सभागृहांनी संमत केलेल्या ठरावांचा उल्लेख करतो. शेवटी, कलम २५३ संसदेला दुसऱ्या देशाशी केलेला करार, करारनामा किंवा अधिवेशन अंमलात आणण्यासाठी आवश्यक असलेला कोणताही कायदा करू देते.

सूचींचे स्वतःचे पुनर्लेखन कसे झाले

सूची बदलायला घटनादुरुस्ती लागते, आणि कलम ३६८(२) चे परंतुक एक अट जोडते: राष्ट्रपती संमती देण्यापूर्वी किमान निम्म्या राज्य विधिमंडळांनी तिला मान्यता दिली पाहिजे. आमचे दुरुस्तीवरील स्पष्टीकरण प्रक्रिया मांडते.

४२ व्या दुरुस्ती कायद्याला १८ डिसेंबर १९७६ रोजी संमती मिळाली, आणि सूची नव्याने लिहिणारे त्याचे कलम ५७ ३ जानेवारी १९७७ रोजी अंमलात आले. कलम ५७ ने राज्य सूचीतील नोंदी ११, १९, २० आणि २९ काढल्या, ज्या १९५० च्या मजकुरात विद्यापीठांसह शिक्षण, वने, वन्य प्राणी आणि पक्ष्यांचे संरक्षण, आणि मानके स्थापन करण्याखेरीज वजने आणि मापे अशा होत्या. नोंद ३ ने न्यायप्रशासनावरील आपले शब्द गमावले. त्यांच्या जागी समवर्ती सूचीने शिक्षण (नोंद २५ पुन्हा मांडलेली), वने (१७अ), वन्य प्राणी आणि पक्षी (१७ब), वजने आणि मापे (३३अ) आणि न्यायप्रशासन (११अ) घेतले, आणि लोकसंख्या नियंत्रण आणि कुटुंब नियोजन (२०अ) जोडले. संघ सूचीतील नोंद २अ, तीही नवी, नागरी सत्तेच्या मदतीसाठी राज्यात केंद्रीय सशस्त्र दले तैनात करणे व्यापते.

१०१ व्या दुरुस्ती कायद्याला संमती ८ सप्टेंबर २०१६ रोजी आली. त्याने घातलेले कलम २४६अ संसदेला आणि प्रत्येक राज्य विधिमंडळाला वस्तू आणि सेवा कराबाबत (GST) “कलमे २४६ आणि २५४ मध्ये काहीही असले तरी” कायदे करू देते, राज्यांमधील पुरवठ्यासाठी फक्त संसदेकडे. विधी विभागाच्या आवृत्तीतील तळटीपा संघ सूचीतील नोंद ९२ आणि राज्य सूचीतील नोंदी ५२ व ५५ १६ सप्टेंबर २०१६ पासून वगळल्याचे नोंदवतात. कलम २७९अ ने GST परिषद निर्माण केली, जिचे अध्यक्ष केंद्रीय अर्थमंत्री आहेत आणि प्रत्येक राज्याचा एक मंत्री सदस्य आहे. निर्णयांसाठी भारित मतांच्या तीन चतुर्थांश मतांची गरज असते, केंद्राकडे एक तृतीयांश भार आणि राज्यांकडे मिळून दोन तृतीयांश. GST १ जुलै २०१७ रोजी प्रभावी झाला, असे प्रेस इन्फॉर्मेशन ब्युरोने जाहीर केले.

१९ मे २०२२ रोजी तीन न्यायाधीशांच्या पीठाने युनियन ऑफ इंडिया विरुद्ध मोहित मिनरल्स (Union of India v. Mohit Minerals) मध्ये, आयातीवरील सागरी मालवाहतुकीवरील कराबाबतच्या प्रकरणात, ठरवले की परिषदेच्या शिफारशी संघ आणि राज्यांवर बंधनकारक नाहीत. कलम २७९अ मध्ये कोणतेही अधिभावी कलम नाही, कलम २४६अ त्याच्या अधीन केलेले नाही, आणि शिफारशींना बंधनकारक आदेश मानणे आर्थिक संघराज्यवादात अडथळा आणेल, असे पीठाने तर्क केला. भारतीय संघराज्यवाद “सहकारी आणि असहकारी संघराज्यवादामधील संवाद” आहे, असे त्याने लिहिले. संघाने उलट युक्तिवाद केला होता, की बंधनकारक शिफारशींशिवाय केंद्रीय आणि राज्य कायदे एकाच क्षेत्राला मार्गदर्शन करू शकतात.

रेषा अजूनही कुठे तपासल्या जात आहेत

२३ ऑक्टोबर २०२४ रोजी उत्तर प्रदेश राज्य विरुद्ध लाल्टा प्रसाद वैश्य अँड सन्स (State of U.P. v. Lalta Prasad Vaish and Sons) मध्ये न्यायालयाने ठरवले की राज्य सूचीतील नोंद ८, मादक मद्य, कच्च्या मालापासून सेवनापर्यंतचे नियमन व्यापते, औद्योगिक अल्कोहोलसह. संघ सूचीतील नोंद ५२ अंतर्गत केवळ घोषणेने संसद संपूर्ण उद्योग ताब्यात घेऊ शकत नाही, असे ते म्हणाले. सर्वोच्च न्यायालय ऑब्झर्व्हर मत ८ विरुद्ध १ असे कळवते, न्यायमूर्ती बी. व्ही. नागरत्ना या मादक मद्य म्हणजे पिण्यायोग्य मद्य या कारणावर असहमत होत्या.

२५ जुलै २०२४ रोजी मिनरल एरिया डेव्हलपमेंट अथॉरिटी प्रकरणात, बहुमताने ८ विरुद्ध १ ठरवले की खाणकामावरील स्वामित्वधन (रॉयल्टी) हे कर नसून कराराधीन देय आहे. राज्ये राज्य सूचीतील नोंद ५० अंतर्गत खनिज हक्कांवर आणि नोंद ४९ अंतर्गत खनिजयुक्त जमिनीवर कर लावू शकतात, असे त्याने ठरवले. संसद खनिज विकासावरील कायद्याने नोंद ५० चा अधिकार मर्यादित करू शकते, असे बहुमताने म्हटले, पण खाणी आणि खनिजे कायद्याने, तो जसा होता तसा, कोणतीही मर्यादा घातली नव्हती. न्यायमूर्ती नागरत्ना यांनी ठरवले की स्वामित्वधन हा कर आहे, कायद्याची कलमे ९, ९अ आणि २५ नोंद ५० ला आधीच मर्यादित करतात, आणि खनिजयुक्त जमीन नोंद ४९ अंतर्गत “जमीन” नाही.

त्यानंतर संसदेने खाणी आणि खनिजे (विकास आणि नियमन) सुधारणा विधेयक, २०२६ हाती घेतले, जे पीआरएस लेजिस्लेटिव्ह रिसर्च १० ऑगस्टला सादर झालेले आणि लोकसभेने १२ ऑगस्टला व राज्यसभेने १३ ऑगस्टला संमत केलेले असे नोंदवते. कायद्याला राष्ट्रपतींची संमती १७ ऑगस्ट २०२६ रोजी मिळाली आणि तो केंद्र सरकार अधिसूचित करेल त्या तारखेला अंमलात येतो. त्याचे नवे कलम ९ड राज्याला खनिज हक्क किंवा खनिजयुक्त जमिनीवर कर लावण्यास मनाई करते “केंद्र सरकारने विहित केलेल्या अटी किंवा निर्बंधांनुसार वगळता”. प्रारंभापूर्वीचे न भरलेले कर अवैध मानले जातात, आधीच भरलेल्या रकमांचा परतावा नाही. पीआरएस म्हणते की विधेयकाचे उद्देश आणि कारणांचे निवेदन खाणकामाचा खर्च वाढवणाऱ्या असमान राज्य करांचा उल्लेख करते. पीआरएस हेही नोंदवते की जमीन हा राज्याचा विषय आहे (नोंद १८) आणि २०२४ चा निकाल सूचित करतो की नोंद ५० ची मर्यादा जमिनीवरील नोंद ४९ च्या करापर्यंत पोहोचत नाही, आणि ते पूर्वलक्षी अवैधतेवर प्रश्न उपस्थित करते.

सरकारिया आणि पुंछी आयोगांनी काय सल्ला दिला

कलम १ वरील आमचा लेख केंद्र-राज्य संबंधांचा आढावा घेणाऱ्या दोन आयोगांची ओळख करून देतो. पुंछी आयोगाचा २०१० चा अहवाल पहिल्या, १९८८ च्या सरकारिया आयोगाला सूचींबाबत काय आढळले ते नोंदवतो. राज्यांनी तक्रार केली होती की संघाने त्यांच्या खर्चावर आपले अधिकार वाढवले. सरकारियांना काही तथ्य आढळले आणि त्यांनी बदलांची शिफारस केली “योजनेत इतके नाही जितके अधिकार ज्या प्रकारे वापरला जातो त्यात”. समवर्ती विषयांवर संघ आणि राज्यांमधील सल्लामसलत ही परंपरा बनली पाहिजे, आणि एकसमानतेची गरज असेल तितकेच समवर्ती क्षेत्र संघाने व्यापावे. समवर्ती सूचीतील विषयावरील विधेयक सादर करण्यापूर्वी राज्यांशी सल्लामसलत झाली पाहिजे, त्यांच्या मतांचा सारांश आणि आंतरराज्यीय परिषदेच्या टिप्पण्या विधेयकासोबत असाव्यात, असे त्याने म्हटले. कराखेरीजचे अवशिष्ट अधिकार समवर्ती सूचीत हलवावेत, अशीही शिफारस त्याने केली. कलम २४८ अजूनही सर्व अवशिष्ट अधिकार संसदेला देते.

पुंछी यांनी त्या निष्कर्षांना पाठिंबा दिला आणि नोंदवले की २००२ च्या वेंकटचलैया आयोगाला विभागणीची योजना समर्थनीय आढळली होती. त्याने सूचींमध्ये नोंदींच्या कोणत्याही हलवाहलवीची सूचना केली नाही, “राज्यांना नेमून दिलेल्या बाबींत संसदीय सर्वोच्चता सांगण्यात संघाने अत्यंत संयमी असावे”, असे लिहिले, आणि समवर्ती सूचीत हलवलेल्या प्रत्येक विषयाने आपली उद्दिष्टे साध्य केली का हे तपासण्यासाठी संयुक्त आढावा घ्यावा, तसे न झाल्यास राज्य सूचीत परत पाठवण्याचा विचार करावा, असे सुचवले. पंचायतींसाठी चौथ्या सूचीबाबत, त्याने लिहिले की असा प्रस्ताव “विचारात घेण्यास अजून लवकर आहे”.