El 24 de abril de 1973 trece jueces del Tribunal Supremo resolvieron por 7 a 6 que el Parlamento puede enmendar cualquier parte de la Constitución de la India salvo su estructura básica

El 24 de abril de 1973 trece jueces del Tribunal Supremo de la India, el tribunal más numeroso que el Tribunal había reunido jamás, resolvieron por siete votos contra seis que el Parlamento puede enmendar cualquier parte de la Constitución pero no puede destruir su estructura básica. El caso es Kesavananda Bharati v State of Kerala. Empezó como una petición del jefe de un monasterio de Kerala sobre una ley agraria, y toda enmienda constitucional aprobada desde entonces puede examinarse a su luz.

La expresión «estructura básica» no aparece en el artículo 368, el artículo que permite al Parlamento enmendar la Constitución. Los jueces encontraron el límite en la propia palabra «enmienda», en el Preámbulo y en el diseño del documento. No coincidieron en las razones, y ese desacuerdo todavía marca cómo se lee la sentencia.

Un monasterio, una ley agraria y tres enmiendas

El peticionario era Kesavananda Bharati Sripadagalvaru, jefe del Edaneer Mutt en Kasaragod, Kerala (un mutt es un monasterio hindú). Murió allí el 6 de septiembre de 2020, según Bar and Bench. El 21 de marzo de 1970 presentó un recurso directamente ante el Tribunal Supremo según el artículo 32, el derecho a acudir al Tribunal para hacer valer los derechos fundamentales, que Ambedkar describió ante la Asamblea Constituyente como el corazón de la Constitución. Invocó los artículos 25, 26, 14, 19(1)(f) y 31 (religión, gestión de instituciones religiosas, igualdad y propiedad) y pidió al Tribunal que declarara nula la Kerala Land Reforms Act, 1963, enmendada en 1969. El Tribunal emitió una notificación (una rule nisi, una orden de exponer causas) el 25 de marzo de 1970.

Detrás de la ley de Kerala había una disputa mayor. Los derechos fundamentales son las garantías de la Parte III de la Constitución, y el artículo 13(2) dice que el Estado no hará ninguna ley que los quite o los restrinja. En Golak Nath (27 de febrero de 1967) un tribunal de once jueces resolvió, por seis contra cinco, que el Parlamento no podía usar el artículo 368 para quitar esos derechos. El relato del propio Tribunal sobre esa historia añade que los casos anteriores, Sankari Prasad (1951) y Sajjan Singh (1965), habían sostenido lo contrario.

El Parlamento respondió con enmiendas. La Vigésimo Cuarta, que recibió asentimiento el 5 de noviembre de 1971, insertó una cláusula que decía que el artículo 13 no se aplica a las enmiendas hechas según el artículo 368. La Vigésimo Quinta, fechada el 20 de abril de 1972, sustituyó «compensación» por «cantidad» en el artículo de adquisición de propiedades, prohibió a los tribunales cuestionar la adecuación de esa cantidad y añadió el artículo 31C. Ese artículo protegía de impugnación según los artículos 14, 19 y 31 las leyes destinadas a asegurar los principios del artículo 39(b) y (c), que tratan de cómo se posee y se reparte el patrimonio material de la comunidad y de cómo se concentra la riqueza. La Vigésimo Novena entró en vigor el 9 de junio de 1972 y puso dos leyes agrarias de Kerala en el Noveno Anexo, una lista de leyes protegidas de las impugnaciones por derechos fundamentales por el artículo 31B.

El peticionario añadió las tres enmiendas a su caso, y el Tribunal lo permitió el 10 de agosto de 1972. Un volumen conmemorativo publicado en 2024 por la National Law University and Judicial Academy, Assam, registra que el gobierno había respondido también con enmiendas a las sentencias sobre la nacionalización de los bancos y los privy purses. Los privy purses eran los pagos prometidos a los antiguos gobernantes principescos, un acuerdo ligado a la labor de Sardar Patel con los estados principescos.

Trece jueces, once opiniones

El tribunal lo formaban el Presidente del Tribunal S. M. Sikri y los jueces J. M. Shelat, K. S. Hegde, A. N. Grover, A. N. Ray, P. Jaganmohan Reddy, D. G. Palekar, H. R. Khanna, K. K. Mathew, M. H. Beg, S. N. Dwivedi, A. K. Mukherjea y Y. V. Chandrachud. El juez Beg escribió que un tribunal de trece era mayor que cualquier tribunal anterior que hubiera visto un caso en el Tribunal. El juez Chandrachud escribió que «El tribunal más numeroso se sentó durante más tiempo».

Los alegatos empezaron el 31 de octubre de 1972. La vista suele fijarse en 68 días y se dice que terminó el 23 de marzo de 1973, un recuento dado por el abogado senior Arvind Datar en The Hindu en 2013 y repetido por LiveLaw. Los recuentos de los propios jueces difieren. Los jueces Hegde y Mukherjea escribieron de «más de 65 días laborables», el juez Reddy de 66 días y el juez Beg de alegatos que duraron casi cinco meses. Nani Palkhivala llevó la voz de los peticionarios, y H. M. Seervai y el Fiscal General aparecen a lo largo de la sentencia argumentando por la otra parte. Chandrachud registró que se mostraron al tribunal las cláusulas de enmienda de las constituciones de 71 países. Los abogados leyeron también discursos de los debates de la Asamblea Constituyente, aunque Chandrachud escribió que tales debates no son admisibles como ayuda para interpretar las disposiciones constitucionales.

El tribunal emitió once opiniones el 24 de abril de 1973, un día antes de que se jubilara el Presidente del Tribunal Sikri, según la autobiografía de Fali Nariman citada en el volumen de la NLU. Shelat y Grover escribieron juntos, igual que Hegde y Mukherjea. La página del propio Tribunal enumera como mayoría a Sikri, Shelat, Grover, Hegde, Mukherjea, Reddy y Khanna, y como disidentes a Ray, Palekar, Mathew, Beg, Dwivedi y Chandrachud. El PDF del Tribunal con las opiniones tiene 502 páginas.

El tribunal no decidió el caso agrario del monasterio. Su orden devolvió los casos a un Tribunal Constitucional ordinario «para su resolución conforme a derecho». Lo que zanjó fue la cuestión del poder, y lo zanjó así. Golak Nath fue revocada. La Vigésimo Cuarta Enmienda era válida, y también la Vigésimo Novena. La primera parte del artículo 31C se mantuvo, y la segunda parte, que decía que los tribunales no podían preguntar si una ley servía realmente a la política declarada, cayó.

Qué dice la doctrina

La conclusión del Presidente del Tribunal Sikri dice que la palabra «enmienda» no permite al Parlamento abrogar ni quitar derechos fundamentales ni «cambiar por completo los rasgos fundamentales de la Constitución de modo que se destruya su identidad». En el mismo párrafo escribió: «Dentro de estos límites el Parlamento puede enmendar todos los artículos». Enumeró los rasgos que consideraba básicos: la supremacía de la Constitución, una forma de gobierno republicana y democrática, el carácter secular de la Constitución, la separación de poderes entre legislativo, ejecutivo y judicial, y el carácter federal. Dijo que todos descansan en la dignidad y la libertad del individuo.

Otros jueces trazaron la lista de otro modo. Shelat y Grover añadieron la unidad y la integridad de la nación y el mandato de Estado de bienestar de los principios rectores, y escribieron que los elementos «no pueden catalogarse sino solo ilustrarse». El juez Khanna, cuyo voto formó la mayoría, apoyó el límite en el significado de la palabra. Enmendar, escribió, significa cambiar la Constitución existente, así que una enmienda no puede sustituirla por otra distinta. Dio ejemplos de lo que el artículo 368 no podía hacer: convertir un gobierno democrático en una dictadura o monarquía hereditaria, abolir la Lok Sabha y la Rajya Sabha, o acabar con el carácter secular del Estado. El artículo 368, escribió, no puede leerse como si encarnara «el deseo de muerte de la Constitución». Sostuvo también que el derecho de propiedad no forma parte de la estructura básica.

Los seis disidentes sostuvieron la otra opinión. El juez Ray concluyó que no hay límites implícitos ni inherentes a la enmienda y que el poder es «amplio e ilimitado», aunque registró también el argumento del Fiscal General y de Seervai de que enmendar no puede significar derogar la Constitución por entero. El juez Palekar encontró igualmente que no había límites implícitos y sostuvo válidas las Enmiendas Vigésimo Cuarta, Vigésimo Quinta y Vigésimo Novena.

El resumen de una página y la discusión sobre él

Tras leerse las once opiniones, el Presidente del Tribunal Sikri leyó una hoja titulada «La opinión de la mayoría en estos recursos» y la hizo pasar para recoger firmas. El volumen de la NLU reproduce sus seis proposiciones. La segunda dice que el artículo 368 «no permite al Parlamento alterar la estructura básica o el marco de la Constitución», palabras tomadas de la conclusión de Khanna. Nueve jueces firmaron. Ray, Mathew, Beg y Dwivedi no.

El estatus de esa hoja es discutido. El volumen de la NLU cita la opinión de H. M. Seervai de que un resumen firmado por nueve jueces no tiene efecto jurídico y no es derecho declarado según el artículo 141. Seervai, añade, aceptó más tarde el límite de la estructura básica después de la Emergencia. Nani Palkhivala escribió que Khanna no coincidía con ninguno de los otros doce jueces y adoptó una posición a medio camino entre los dos bandos, que se convirtió en la ley del país. El autor del mismo volumen sostiene que seis de los siete jueces de la mayoría llegaron a su límite con un razonamiento distinto del de Khanna, de modo que la hoja no enuncia una sola ratio, el principio jurídico en que se apoya una sentencia. Los tribunales posteriores han tratado de todos modos la doctrina como vinculante.

La primera prueba: 1975 y la revisión que se disolvió

El 12 de junio de 1975 el Tribunal Superior de Allahabad declaró nula la elección de la Primera Ministra Indira Gandhi. La Trigésimo Novena Enmienda insertó entonces el artículo 329A, que sacaba de los tribunales las disputas sobre la elección del Primer Ministro y del Presidente de la Cámara y las pasaba a un órgano que crearía el Parlamento. El 7 de noviembre de 1975 un tribunal de cinco jueces decidió Indira Nehru Gandhi v Raj Narain y anuló la cláusula (4) del artículo 329A. Según la sentencia de Minerva Mills, Khanna y Mathew sostuvieron que las elecciones libres y justas, parte de la democracia, pertenecen a la estructura básica. Chandrachud enumeró cuatro rasgos que trataba como no enmendables: una república soberana y democrática, la igualdad de estatus y de oportunidades, un Estado sin religión propia y un gobierno de leyes y no de hombres. Mathew discrepó de él en que el artículo 14 sea un rasgo básico.

El volumen de la NLU señala que la sentencia fue unánime y que cuatro de los cinco jueces habían discrepado en 1973. El Tribunal confirmó de todos modos la elección de la Primera Ministra. El Presidente del Tribunal Ray había ordenado el 20 de octubre de 1975 que un tribunal de trece jueces escucharía desde el 10 de noviembre los alegatos sobre si la doctrina de la estructura básica restringía al Parlamento. El volumen de la NLU recoge el relato de T. R. Andhyarujina de que no se había presentado ninguna solicitud de revisión. Palkhivala argumentó contra una revisión el 10 y el 11 de noviembre, y el 12 de noviembre Ray disolvió el tribunal. El juez Khanna escribió en sus memorias que los jueces estuvieron de acuerdo con la medida.

La segunda prueba: Minerva Mills en 1980

La 42.ª Enmienda de 1976 fue una respuesta directa. La sección 55 añadió cláusulas al artículo 368 que decían que ninguna enmienda podía cuestionarse ante ningún tribunal por ningún motivo y que el poder de enmienda del Parlamento no tenía límite alguno. La sección 4 extendió el artículo 31C a las leyes que sirvieran a cualquier principio rector. El 9 de mayo de 1980 el Tribunal declaró nulas ambas secciones, y el 31 de julio de 1980 dio sus razones en Minerva Mills v Union of India. La mayoría de cuatro, encabezada por el Presidente del Tribunal Chandrachud, que había discrepado en 1973, escribió que «El poder de destruir no es un poder de enmendar». El juez Bhagwati coincidió sobre la sección 55 pero habría confirmado la sección 4.

Una sentencia relacionada, Waman Rao, trazó una línea en el 24 de abril de 1973. Las leyes añadidas al Noveno Anexo antes de esa fecha conservaron su protección. Las añadidas después podían contrastarse con la estructura básica. En I. R. Coelho (2007) un tribunal de nueve jueces confirmó que las adiciones posteriores están abiertas a revisión.

La tercera prueba: jueces que eligen jueces, 2015

La Nonagésimo Novena Enmienda y la National Judicial Appointments Commission Act, 2014 se aprobaron por unanimidad, el proyecto de enmienda en la Lok Sabha el 13 de agosto de 2014 y el proyecto de la comisión en la Rajya Sabha al día siguiente. Entraron en vigor el 13 de abril de 2015 y sustituyeron el colegio (collegium), el sistema en que jueces veteranos recomiendan los nombramientos judiciales, por una comisión de seis miembros. Debía incluir al Presidente del Tribunal, a otros dos jueces veteranos del Tribunal Supremo, al Ministro de Justicia de la Unión y a dos personas eminentes elegidas por un comité del Primer Ministro, el Presidente del Tribunal y el Líder de la Oposición.

El 16 de octubre de 2015 un tribunal de cinco jueces encabezado por el juez J. S. Khehar anuló la enmienda y la Ley por cuatro contra uno, y revivió el colegio. La mayoría sostuvo que el artículo 124A(1)(a) y (b) no aseguraba la primacía judicial en los nombramientos y por tanto dañaba la independencia judicial, que pertenece a la estructura básica. Khehar escribió que el papel del poder judicial en la salvaguarda de los derechos de los ciudadanos solo puede asegurarse manteniéndolo «absolutamente aislado e independiente de los otros órganos de gobierno».

El juez J. Chelameswar discrepó. Sostuvo que la enmienda no abrogaba la estructura básica, que la presencia del Ministro de Justicia no menoscababa la independencia y que la independencia absoluta de cualquiera de los tres poderes es incompatible con los valores democráticos. El volumen de la NLU cita al juez Kurian Joseph, que se unió a la mayoría, diciendo más tarde que lamentaba la decisión porque el funcionamiento del colegio lo había decepcionado, aunque seguía creyendo que la independencia judicial estaba mejor protegida con él (LiveLaw recogió las declaraciones el 3 de junio de 2023). El propio tribunal dejó abiertas medidas para mejorar el funcionamiento del colegio.

El 24 de abril de 2023, cincuenta aniversario de la sentencia, el Tribunal Supremo lanzó una página web con las opiniones de los trece jueces, los escritos presentados y el registro de las actuaciones.