24 अप्रैल 1973 को सुप्रीम कोर्ट के तेरह न्यायाधीशों ने 7 के मुक़ाबले 6 से फ़ैसला दिया कि संसद भारत के संविधान का कोई भी हिस्सा बदल सकती है, सिवाय उसके बुनियादी ढाँचे के

24 अप्रैल 1973 को भारत के सुप्रीम कोर्ट के तेरह न्यायाधीशों ने, जो अदालत की अब तक की सबसे बड़ी पीठ थी, सात मतों के मुक़ाबले छह से फ़ैसला दिया कि संसद संविधान का कोई भी हिस्सा बदल सकती है पर उसके बुनियादी ढाँचे को नष्ट नहीं कर सकती। मामला केशवानंद भारती बनाम केरल राज्य (Kesavananda Bharati v State of Kerala) है। वह केरल के एक मठ के प्रमुख की एक भूमि क़ानून पर याचिका से शुरू हुआ, और तब से पारित हर संविधान संशोधन को उसकी कसौटी पर परखा जा सकता है।

“बुनियादी ढाँचा” वाक्यांश अनुच्छेद 368 में नहीं आता, जो संसद को संविधान संशोधित करने देता है। न्यायाधीशों ने सीमा “संशोधन” शब्द में ही, प्रस्तावना में और दस्तावेज़ की बनावट में पाई। वे कारणों पर सहमत नहीं थे, और वह असहमति आज भी फ़ैसले को पढ़ने के ढंग को आकार देती है।

एक मठ, एक भूमि क़ानून और तीन संशोधन

याचिकाकर्ता केशवानंद भारती श्रीपदगलवरु थे, केरल के कासरगोड़ में एडनीर मठ के प्रमुख (मठ हिंदू मठ-संस्थान को कहते हैं)। बार एंड बेंच के अनुसार उनका निधन वहीं 6 सितंबर 2020 को हुआ। 21 मार्च 1970 को उन्होंने अनुच्छेद 32 के तहत सीधे सुप्रीम कोर्ट में रिट याचिका दायर की, यानी मौलिक अधिकार लागू कराने के लिए अदालत जाने का अधिकार, जिसे अंबेडकर ने संविधान सभा से संविधान का हृदय कहा था। उन्होंने अनुच्छेद 25, 26, 14, 19(1)(f) और 31 (धर्म, धार्मिक संस्थाओं का प्रबंध, समानता और संपत्ति) का हवाला दिया और अदालत से 1969 में संशोधित केरल भूमि सुधार अधिनियम, 1963 को शून्य घोषित करने को कहा। अदालत ने 25 मार्च 1970 को नोटिस (रूल निसी, यानी कारण बताओ आदेश) जारी किया।

केरल क़ानून के पीछे एक बड़ा विवाद था। मौलिक अधिकार संविधान के भाग III की गारंटियाँ हैं, और अनुच्छेद 13(2) कहता है कि राज्य ऐसा क़ानून नहीं बनाएगा जो उन्हें छीने या कम करे। गोलकनाथ (27 फ़रवरी 1967) में ग्यारह न्यायाधीशों की पीठ ने छह के मुक़ाबले पाँच से माना कि संसद अनुच्छेद 368 से वे अधिकार नहीं छीन सकती। अदालत का अपना इतिहास-वर्णन जोड़ता है कि पहले के मामलों, शंकरी प्रसाद (1951) और सज्जन सिंह (1965), ने उलटा माना था।

संसद ने संशोधनों से जवाब दिया। चौबीसवाँ, जिसे 5 नवंबर 1971 को स्वीकृति मिली, ने एक खंड डाला जो कहता है कि अनुच्छेद 13 अनुच्छेद 368 के तहत किए गए संशोधनों पर लागू नहीं होता। पच्चीसवाँ, तारीख़ 20 अप्रैल 1972, ने संपत्ति-अधिग्रहण वाले अनुच्छेद में “प्रतिकर” की जगह “राशि” रखी, अदालतों को उस राशि की पर्याप्तता पर सवाल उठाने से रोका, और अनुच्छेद 31C जोड़ा। उस अनुच्छेद ने अनुच्छेद 39(b) और (c) के सिद्धांतों को हासिल करने के लिए बने क़ानूनों को, जो समुदाय के भौतिक संसाधनों के स्वामित्व और बँटवारे और धन के संकेंद्रण से जुड़े हैं, अनुच्छेद 14, 19 और 31 के तहत चुनौती से बचाया। उनतीसवाँ 9 जून 1972 को लागू हुआ और उसने केरल के दो भूमि क़ानून नौवीं अनुसूची में रखे, वह सूची जिसके क़ानूनों को अनुच्छेद 31B मौलिक अधिकारों की चुनौती से बचाता है।

याचिकाकर्ता ने तीनों संशोधन अपने मामले में जोड़ लिए, और अदालत ने 10 अगस्त 1972 को इसकी इजाज़त दी। नेशनल लॉ यूनिवर्सिटी एंड ज्यूडिशियल एकेडमी, असम का 2024 में प्रकाशित एक स्मृति-खंड दर्ज करता है कि सरकार ने बैंक राष्ट्रीयकरण और प्रिवी पर्स के फ़ैसलों का जवाब भी संशोधनों से दिया था। प्रिवी पर्स पूर्व रियासती शासकों से किए गए भुगतानों के वादे थे, एक समझौता जो रियासतों के साथ सरदार पटेल के काम से जुड़ा है।

तेरह न्यायाधीश, ग्यारह राय

पीठ में मुख्य न्यायाधीश एस. एम. सीकरी और न्यायमूर्ति जे. एम. शेलत, के. एस. हेगड़े, ए. एन. ग्रोवर, ए. एन. रे, पी. जगनमोहन रेड्डी, डी. जी. पालेकर, एच. आर. खन्ना, के. के. मैथ्यू, एम. एच. बेग, एस. एन. द्विवेदी, ए. के. मुखर्जी और वाई. वी. चंद्रचूड़ थे। न्यायमूर्ति बेग ने लिखा कि तेरह की पीठ अदालत में किसी पहले मामले की सुनवाई करने वाली किसी भी पीठ से बड़ी थी। न्यायमूर्ति चंद्रचूड़ ने लिखा कि “सबसे बड़ी पीठ सबसे लंबे समय तक बैठी।”

बहस 31 अक्टूबर 1972 को शुरू हुई। सुनवाई आम तौर पर 68 दिन की बताई जाती है और कहा जाता है कि वह 23 मार्च 1973 को ख़त्म हुई, यह गिनती वरिष्ठ अधिवक्ता अरविंद दातार ने 2013 में द हिंदू में दी और लाइवलॉ ने दोहराई। न्यायाधीशों की अपनी गिनतियाँ अलग हैं। न्यायमूर्ति हेगड़े और मुखर्जी ने “65 से अधिक कार्य-दिवस” लिखे, न्यायमूर्ति रेड्डी ने 66 दिन, और न्यायमूर्ति बेग ने लगभग पाँच महीने चली बहस। याचिकाकर्ताओं की ओर से नानी पालखीवाला ने नेतृत्व किया, और एच. एम. सीरवई और अटॉर्नी जनरल पूरे फ़ैसले में दूसरे पक्ष की ओर से बहस करते दिखते हैं। चंद्रचूड़ ने दर्ज किया कि पीठ को 71 देशों के संविधानों के संशोधन-खंड दिखाए गए। वकीलों ने संविधान सभा की बहसों से भाषण भी पढ़े, हालाँकि चंद्रचूड़ ने लिखा कि संवैधानिक उपबंधों की व्याख्या में ऐसी बहसें सहायक के रूप में स्वीकार्य नहीं हैं।

पीठ ने ग्यारह राय 24 अप्रैल 1973 को सुनाईं, मुख्य न्यायाधीश सीकरी के सेवानिवृत्त होने से एक दिन पहले, जैसा फ़ाली नरीमन की आत्मकथा से, एनएलयू खंड में उद्धृत है, पता चलता है। शेलत और ग्रोवर ने साथ लिखा, और हेगड़े और मुखर्जी ने भी। अदालत का अपना पन्ना बहुमत में सीकरी, शेलत, ग्रोवर, हेगड़े, मुखर्जी, रेड्डी और खन्ना को गिनाता है, और असहमत न्यायाधीशों में रे, पालेकर, मैथ्यू, बेग, द्विवेदी और चंद्रचूड़ को। रायों की अदालत की पीडीएफ़ 502 पन्नों की है।

पीठ ने मठ के भूमि मामले का फ़ैसला नहीं किया। उसके आदेश ने मामले “क़ानून के अनुसार निपटारे के लिए” एक सामान्य संविधान पीठ के पास भेज दिए। उसने जो तय किया वह शक्ति का सवाल था, और उसने उसे इस तरह तय किया। गोलकनाथ को पलट दिया गया। चौबीसवाँ संशोधन वैध था, और उनतीसवाँ भी। अनुच्छेद 31C का पहला भाग टिका रहा, और दूसरा भाग, जो कहता था कि अदालतें यह नहीं पूछ सकतीं कि कोई क़ानून सचमुच बताई गई नीति की पूर्ति करता है या नहीं, गिर गया।

सिद्धांत क्या कहता है

मुख्य न्यायाधीश सीकरी का निष्कर्ष कहता है कि “संशोधन” शब्द संसद को मौलिक अधिकार निरस्त करने या छीनने, या “संविधान की बुनियादी विशेषताओं को पूरी तरह बदलकर उसकी पहचान नष्ट करने” नहीं देता। उसी अनुच्छेद में उन्होंने लिखा, “इन सीमाओं के भीतर संसद हर अनुच्छेद संशोधित कर सकती है।” उन्होंने वे विशेषताएँ गिनाईं जिन्हें वे बुनियादी मानते थे: संविधान की सर्वोच्चता, गणतंत्रात्मक और लोकतांत्रिक शासन-रूप, संविधान का पंथनिरपेक्ष स्वरूप, विधायिका, कार्यपालिका और न्यायपालिका के बीच शक्तियों का पृथक्करण, और संघीय स्वरूप। उन्होंने कहा कि ये सब व्यक्ति की गरिमा और स्वतंत्रता पर टिके हैं।

दूसरे न्यायाधीशों ने सूची अलग खींची। शेलत और ग्रोवर ने राष्ट्र की एकता और अखंडता और निदेशक तत्वों का कल्याणकारी राज्य का आदेश जोड़ा, और लिखा कि ये तत्व “सूचीबद्ध नहीं किए जा सकते, केवल उदाहरण दिए जा सकते हैं।” न्यायमूर्ति खन्ना, जिनका मत बहुमत बना, ने सीमा शब्द के अर्थ पर टिकाई। संशोधन करने का मतलब, उन्होंने लिखा, मौजूदा संविधान को बदलना है, इसलिए संशोधन उसे किसी अलग संविधान से नहीं बदल सकता। उन्होंने उदाहरण दिए कि अनुच्छेद 368 क्या नहीं कर सकता: लोकतांत्रिक सरकार को तानाशाही या वंशानुगत राजतंत्र में बदलना, लोकसभा और राज्यसभा को ख़त्म करना, या राज्य का पंथनिरपेक्ष स्वरूप समाप्त करना। अनुच्छेद 368 को, उन्होंने लिखा, “संविधान की मृत्यु-कामना” को मूर्त करने वाला नहीं पढ़ा जा सकता। उन्होंने यह भी माना कि संपत्ति का अधिकार बुनियादी ढाँचे का हिस्सा नहीं है।

छह असहमत न्यायाधीशों ने दूसरा मत रखा। न्यायमूर्ति रे इस निष्कर्ष पर पहुँचे कि संशोधन पर कोई निहित या अंतर्निहित सीमा नहीं है और शक्ति “व्यापक और असीमित” है, हालाँकि उन्होंने अटॉर्नी जनरल और सीरवई का यह तर्क भी दर्ज किया कि संशोधन का अर्थ संविधान का थोक में निरसन नहीं हो सकता। न्यायमूर्ति पालेकर ने भी कोई निहित सीमा नहीं पाई और चौबीसवें, पच्चीसवें और उनतीसवें संशोधन को वैध माना।

एक पन्ने का सार और उस पर विवाद

ग्यारह राय पढ़े जाने के बाद मुख्य न्यायाधीश सीकरी ने “इन रिट याचिकाओं में बहुमत का मत” शीर्षक का एक पन्ना पढ़ा और हस्ताक्षर के लिए आगे बढ़ाया। एनएलयू खंड उसके छह प्रस्ताव छापता है। दूसरा कहता है कि अनुच्छेद 368 “संसद को संविधान का बुनियादी ढाँचा या रूपरेखा बदलने नहीं देता”, ये शब्द खन्ना के निष्कर्ष से लिए गए हैं। नौ न्यायाधीशों ने हस्ताक्षर किए। रे, मैथ्यू, बेग और द्विवेदी ने नहीं किए।

उस पन्ने की हैसियत विवादित है। एनएलयू खंड एच. एम. सीरवई का मत उद्धृत करता है कि नौ न्यायाधीशों के हस्ताक्षर वाले सार का कोई क़ानूनी असर नहीं है और वह अनुच्छेद 141 के तहत घोषित क़ानून नहीं है। सीरवई ने, वह जोड़ता है, आपातकाल के बाद बुनियादी ढाँचे की सीमा को बाद में स्वीकार किया। नानी पालखीवाला ने लिखा कि खन्ना बाक़ी बारह न्यायाधीशों में से किसी से सहमत नहीं थे और उन्होंने दोनों खेमों के बीच की स्थिति ली, जो देश का क़ानून बन गई। उसी खंड के लेखक का तर्क है कि सात बहुमत न्यायाधीशों में से छह अपनी सीमा तक खन्ना से अलग तर्क से पहुँचे, इसलिए पन्ना कोई एक अनुपात (ratio), यानी वह क़ानूनी सिद्धांत जिस पर फ़ैसला टिकता है, नहीं बताता। फिर भी बाद की पीठों ने सिद्धांत को बाध्यकारी माना है।

पहली परीक्षा: 1975 और भंग की गई समीक्षा

12 जून 1975 को इलाहाबाद उच्च न्यायालय ने प्रधानमंत्री इंदिरा गांधी के चुनाव को अमान्य घोषित किया। 39वें संशोधन ने फिर अनुच्छेद 329A डाला, जिसने प्रधानमंत्री और अध्यक्ष के चुनाव के विवाद अदालतों से हटाकर संसद द्वारा बनाई जाने वाली एक संस्था को सौंप दिए। 7 नवंबर 1975 को पाँच न्यायाधीशों की पीठ ने इंदिरा नेहरू गांधी बनाम श्री राज नारायण का फ़ैसला किया और अनुच्छेद 329A का खंड (4) रद्द कर दिया। मिनर्वा मिल्स फ़ैसले के अनुसार खन्ना और मैथ्यू ने माना कि स्वतंत्र और निष्पक्ष चुनाव, जो लोकतंत्र का हिस्सा है, बुनियादी ढाँचे का अंग है। चंद्रचूड़ ने चार विशेषताएँ गिनाईं जिन्हें वे असंशोधनीय मानते थे: संप्रभु लोकतांत्रिक गणराज्य, प्रतिष्ठा और अवसर की समता, अपना कोई धर्म न रखने वाला राज्य, और व्यक्तियों का नहीं क़ानूनों का शासन। मैथ्यू उनसे असहमत थे कि अनुच्छेद 14 बुनियादी विशेषता है।

एनएलयू खंड दर्ज करता है कि फ़ैसला सर्वसम्मत था और पाँच में से चार न्यायाधीशों ने 1973 में असहमति जताई थी। फिर भी अदालत ने प्रधानमंत्री का चुनाव वैध रखा। मुख्य न्यायाधीश रे ने 20 अक्टूबर 1975 को आदेश दिया था कि तेरह की पीठ 10 नवंबर से इस पर बहस सुनेगी कि बुनियादी ढाँचे का सिद्धांत संसद को सीमित करता है या नहीं। एनएलयू खंड टी. आर. अंध्यारुजिना का वृत्तांत बताता है कि कोई समीक्षा आवेदन दायर ही नहीं हुआ था। पालखीवाला ने 10 और 11 नवंबर को समीक्षा के विरुद्ध बहस की, और 12 नवंबर को रे ने पीठ भंग कर दी। न्यायमूर्ति खन्ना ने अपने संस्मरण में लिखा कि न्यायाधीश इस क़दम से सहमत थे।

दूसरी परीक्षा: 1980 में मिनर्वा मिल्स

1976 का 42वाँ संशोधन सीधा जवाब था। धारा 55 ने अनुच्छेद 368 में खंड जोड़े जो कहते थे कि किसी संशोधन पर किसी भी आधार पर किसी अदालत में सवाल नहीं उठाया जा सकता और संसद की संशोधन शक्ति की कोई सीमा नहीं है। धारा 4 ने अनुच्छेद 31C को किसी भी निदेशक तत्व की पूर्ति करने वाले क़ानूनों तक बढ़ाया। 9 मई 1980 को अदालत ने दोनों धाराएँ शून्य घोषित कीं, और 31 जुलाई 1980 को उसने मिनर्वा मिल्स बनाम भारत संघ में अपने कारण दिए। चार के बहुमत ने, जिसका नेतृत्व मुख्य न्यायाधीश चंद्रचूड़ ने किया, जो 1973 में असहमत थे, लिखा कि “नष्ट करने की शक्ति संशोधन की शक्ति नहीं है।” न्यायमूर्ति भगवती धारा 55 पर सहमत थे पर धारा 4 को बनाए रखते।

एक संबंधित फ़ैसले, वामन राव, ने 24 अप्रैल 1973 पर एक रेखा खींची। उस तारीख़ से पहले नौवीं अनुसूची में जोड़े गए क़ानूनों की सुरक्षा बनी रही। बाद में जोड़े गए क़ानूनों को बुनियादी ढाँचे की कसौटी पर परखा जा सकता था। आई. आर. कोएल्हो (2007) में नौ न्यायाधीशों की पीठ ने पुष्टि की कि बाद के जोड़ समीक्षा के लिए खुले हैं।

तीसरी परीक्षा: जजों द्वारा जजों की नियुक्ति, 2015

99वाँ संशोधन और राष्ट्रीय न्यायिक नियुक्ति आयोग अधिनियम, 2014 सर्वसम्मति से पारित हुए, संशोधन विधेयक लोकसभा में 13 अगस्त 2014 को और आयोग विधेयक राज्यसभा में अगले दिन। वे 13 अप्रैल 2015 को लागू हुए और उन्होंने कॉलेजियम, वह व्यवस्था जिसमें वरिष्ठ न्यायाधीश न्यायिक नियुक्तियों की सिफ़ारिश करते हैं, को छह सदस्यों के आयोग से बदल दिया। उसमें मुख्य न्यायाधीश, सुप्रीम कोर्ट के दो अन्य वरिष्ठ न्यायाधीश, केंद्रीय विधि मंत्री और प्रधानमंत्री, मुख्य न्यायाधीश और नेता प्रतिपक्ष की समिति द्वारा चुने गए दो प्रतिष्ठित व्यक्ति होने थे।

16 अक्टूबर 2015 को न्यायमूर्ति जे. एस. खेहर की अगुवाई वाली पाँच न्यायाधीशों की पीठ ने चार के मुक़ाबले एक से संशोधन और अधिनियम रद्द कर दिए और कॉलेजियम को बहाल कर दिया। बहुमत ने माना कि अनुच्छेद 124A(1)(a) और (b) नियुक्तियों में न्यायिक प्राथमिकता सुनिश्चित नहीं करते और इसलिए न्यायिक स्वतंत्रता को नुक़सान पहुँचाते हैं, जो बुनियादी ढाँचे का हिस्सा है। खेहर ने लिखा कि नागरिकों के अधिकारों की रक्षा में न्यायपालिका की भूमिका तभी सुनिश्चित हो सकती है जब उसे “शासन के दूसरे अंगों से पूरी तरह अछूती और स्वतंत्र” रखा जाए।

न्यायमूर्ति जे. चेलमेश्वर ने असहमति जताई। उन्होंने माना कि संशोधन बुनियादी ढाँचे को निरस्त नहीं करता, कि विधि मंत्री की उपस्थिति स्वतंत्रता को कमज़ोर नहीं करती, और कि तीन शाखाओं में से किसी एक की पूर्ण स्वतंत्रता लोकतांत्रिक मूल्यों से मेल नहीं खाती। एनएलयू खंड बहुमत में शामिल न्यायमूर्ति कुरियन जोसेफ़ को उद्धृत करता है, जिन्होंने बाद में कहा कि उन्हें फ़ैसले का खेद है क्योंकि कॉलेजियम के कामकाज ने उन्हें निराश किया, जबकि वे अब भी मानते थे कि न्यायिक स्वतंत्रता उसके तहत बेहतर सुरक्षित है (लाइवलॉ ने ये टिप्पणियाँ 3 जून 2023 को रिपोर्ट कीं)। पीठ ने ख़ुद कॉलेजियम के काम को सुधारने के उपायों के लिए गुंजाइश खुली छोड़ी।

24 अप्रैल 2023 को, फ़ैसले की पचासवीं वर्षगाँठ पर, सुप्रीम कोर्ट ने एक वेब पन्ना शुरू किया जिसमें तेरहों न्यायाधीशों की रायें, लिखित प्रस्तुतियाँ और कार्यवाही का रिकॉर्ड है।