भारताच्या नियंत्रक व महालेखापरीक्षकांना सर्वोच्च न्यायालयाच्या न्यायाधीशाप्रमाणेच हटवता येते, आणि प्रत्येक लेखापरीक्षण अहवाल संसदेसमोर किंवा राज्य विधिमंडळासमोर ठेवला जातो

भारताचे नियंत्रक व महालेखापरीक्षक (कॅग) यांची नेमणूक राष्ट्रपती करतात, त्यांना फक्त सर्वोच्च न्यायालयाच्या न्यायाधीशासाठी वापरल्या जाणाऱ्या प्रक्रियेनेच हटवता येते, आणि नंतर त्यांना कोणतेही दुसरे सरकारी पद धारण करता येत नाही. संविधानाचे कलम १४८ असे सांगते, आणि ते मुख्य मजकुराच्या बहुतांश भागासह २६ जानेवारी १९५० रोजी लागू झाले. ही संस्था प्रजासत्ताकापेक्षा जुनी आहे: कॅगच्या १६ नोव्हेंबर २०२५ च्या लेखापरीक्षण दिवसाच्या (Audit Diwas) प्रसिद्धीपत्रकात म्हटले आहे की हा दिवस तिच्या स्थापनेच्या १६६ व्या वर्षाचा आरंभ दर्शवतो.

कॅग संघाच्या आणि राज्यांच्या सरकारांची खाती तपासते, आणि तिचे अहवाल संसदेसमोर आणि राज्य विधिमंडळांसमोर ठेवले जातात. पुढे: लेखापरीक्षक कोण आहे, कायदा त्याला काय तपासू देतो, एक निष्कर्ष विधिमंडळाच्या पटलावर कसा पोहोचतो, आणि त्याच्या दोन सर्वांत प्रसिद्ध अहवालांचे पुढे काय झाले.

संविधान कोणाला लेखापरीक्षक बनवते

कलम १४८(१) म्हणते की कॅगची नेमणूक राष्ट्रपती आपल्या हस्ते आणि मुद्रेने केलेल्या अधिपत्राद्वारे करतात, आणि त्यांना फक्त सर्वोच्च न्यायालयाच्या न्यायाधीशाप्रमाणेच, त्याच पद्धतीने आणि त्याच कारणांवरून हटवता येते. न्यायाधीशासाठी कलम १२४(४) फक्त सिद्ध झालेल्या गैरवर्तनासाठी किंवा असमर्थतेसाठी हटवण्याची परवानगी देते. संसदेच्या प्रत्येक सभागृहाने त्यासाठी विनंती करणारा अभिभाषण-ठराव संमत केला पाहिजे, ज्याला त्या सभागृहाच्या एकूण सदस्यसंख्येचे बहुमत आणि उपस्थित राहून मतदान करणाऱ्या सदस्यांपैकी किमान दोन तृतीयांश यांचा पाठिंबा हवा, आणि दोन्ही ठराव एकाच अधिवेशनात राष्ट्रपतींपर्यंत पोहोचले पाहिजेत. नेमणुकीच्या बाजूचे विवेचन आमच्या भारताचे राष्ट्रपती काय करतात या स्पष्टीकरणात आहे.

त्याच कलमात आणखी तीन संरक्षणे आहेत. नेमणुकीनंतर पदधारकाचे वेतन, रजा, निवृत्तिवेतन आणि निवृत्तीचे वय त्याच्या गैरसोयीचे असे बदलता येत नाही. पदधारकाला भारत सरकारच्या किंवा राज्य सरकारच्या अंतर्गत कोणतेही पुढील पद घेण्यास मनाई आहे. कार्यालयाचा खर्च, वेतनासह, भारताच्या संचित निधीवर भारित आहे. १९७१ चा कायदा वेतन सर्वोच्च न्यायालयाच्या न्यायाधीशाच्या वेतनाइतके ठरवतो आणि कार्यकाळ सहा वर्षे किंवा वय वर्षे ६५, जे आधी येईल ते, असा ठरवतो.

संविधान सभेने ३० मे १९४९ रोजी मसुदा स्वीकारला. बी. आर. आंबेडकर तिला म्हणाले की महालेखापरीक्षक हा “भारताच्या संविधानातील कदाचित सर्वात महत्त्वाचा अधिकारी” आहे, कारण खर्च विनियोजन कायद्यात संसदेने ठरवलेल्यापेक्षा जास्त किंवा वेगळा होत नाही हे पाहणारी तीच एकमेव व्यक्ती असेल. त्यांनी म्हटले की हे पद किमान न्यायपालिकेइतके स्वतंत्र असले पाहिजे, आणि त्यांनी निदर्शनास आणले की मसुद्यानुसार महालेखापरीक्षकाचे कर्मचारी कार्यकारी शाखेकडून नेमले जातील. स्वीकारलेले कलम १४८(५) राष्ट्रपतींना कर्मचाऱ्यांच्या सेवाशर्तींबाबत आणि कॅगच्या प्रशासकीय अधिकारांबाबत नियम करू देते, पण फक्त कॅगशी सल्लामसलत केल्यानंतर. त्या चर्चेची व्यापक कहाणी पाहण्यासाठी, आंबेडकर आणि संविधानाचे लेखन पाहा.

पदनामही त्याच चर्चेतील आहे. मसुदा समितीच्या एका सदस्याने महालेखापरीक्षक (Auditor-General) याऐवजी नियंत्रक व महालेखापरीक्षक (Comptroller and Auditor-General) असे नाव करावे असे सुचवले, आणि नवे नाव सरकारी खर्चावरील कार्यालयाचे नियंत्रण अधिक चांगले दर्शवते असा युक्तिवाद केला.

कायदा कॅगला काय तपासू देतो

कलम १४९ तपशील संसदेकडे सोपवते. त्यात म्हटले आहे की संसदेच्या कायद्याने ठरवल्याप्रमाणे कॅग संघाच्या, राज्यांच्या आणि इतर कोणत्याही प्राधिकरणाच्या किंवा संस्थेच्या खात्यांवर अधिकार आणि कर्तव्ये पार पाडते, आणि संसदेने कायदा करेपर्यंत, संविधानापूर्वी महालेखापरीक्षकाकडे असलेले अधिकार या कार्यालयाकडे राहिले. तो कायदा म्हणजे नियंत्रक व महालेखापरीक्षक (कर्तव्ये, अधिकार आणि सेवाशर्ती) कायदा, १९७१, ज्याची तारीख कॅगचे स्वतःचे भाष्य १५ डिसेंबर १९७१ अशी देते. तो १९७६, १९८४, १९८७ आणि १९९४ मध्ये सुधारला गेला.

कायद्यानुसार कलम १३ कॅगला भारताच्या संचित निधीतून आणि प्रत्येक राज्याच्या आणि विधानसभा असलेल्या प्रत्येक केंद्रशासित प्रदेशाच्या निधीतून होणारा सर्व खर्च तपासण्यास सांगते, तसेच आकस्मिकता निधी आणि लोकलेखा (Public Accounts) तपासण्यास, म्हणजे तातडीच्या अनपेक्षित खर्चासाठीचा निधी आणि सरकार इतरांच्या वतीने धारण करत असलेल्या पैशाचे खाते. कलम १६ करांसारख्या प्राप्तींना व्यापते, जिथे महसुलाच्या आकारणीचे आणि वसुलीचे नियम प्रभावी तपासणीची खात्री देतात याबद्दल कॅगचे समाधान झाले पाहिजे.

कलम १४ सार्वजनिक पैशावर जगणाऱ्या संस्थांपर्यंत पोहोचते. संचित निधीतून अनुदाने किंवा कर्जांनी मोठ्या प्रमाणात वित्तपुरवठा केलेल्या कोणत्याही संस्थेचे किंवा प्राधिकरणाचे लेखापरीक्षण कॅग करते, ज्याची व्याख्या एका वर्षात २५ लाख रुपयांपेक्षा कमी नसलेले आणि संस्थेच्या एकूण खर्चाच्या किमान ७५ टक्के असलेले अनुदान किंवा कर्ज अशी आहे. राष्ट्रपतींच्या किंवा राज्यपालाच्या पूर्व मान्यतेने, कॅग एका वर्षात १ कोटी रुपये किंवा अधिक मिळवणाऱ्या संस्थेचे लेखापरीक्षण करू शकते. कलम २० राष्ट्रपतींनी किंवा राज्यपालाने विनंती केल्यावर, ठरलेल्या अटींवर, इतर संस्थांचे लेखापरीक्षण करू देते.

सरकारी कंपन्यांचे लेखापरीक्षण कंपनी कायदा, १९५६ अंतर्गत होते, जसे कायद्याचे कलम १९ सांगते, आणि त्यांवरील कॅगचा अहवाल सरकारकडे जातो, ज्याने तो कलम १९A नुसार संसदेसमोर किंवा विधिमंडळासमोर ठेवला पाहिजे.

कलम २७९ कॅगला एखाद्या करातून मिळणाऱ्या निव्वळ रकमेचे प्रमाणपत्र द्यायला लावते, आणि ते प्रमाणपत्र अंतिम असते. ते प्रमाणपत्र म्हणजे वित्त आयोगाच्या कर वाटणीतील विभाज्य राशीमागचा आकडा आहे.

निष्कर्ष संसदेच्या पटलावरील अहवाल कसा बनतो

कॅगचे अहवाल तीन प्रकारचे आहेत, आणि कार्यालयाचे संकेतस्थळ त्यांची वर्गवारी तशीच करते: वित्तीय लेखापरीक्षण अहवाल, अनुपालन लेखापरीक्षण अहवाल आणि कामगिरी लेखापरीक्षण अहवाल. पीआरएस लेजिस्लेटिव्ह रिसर्चच्या २००८ च्या मार्गदर्शिकेने फरक समजावला आहे. वित्तीय लेखापरीक्षण विचारते की खाती मान्य मानकांनुसार आहेत का. अनुपालन, किंवा नियमितता, लेखापरीक्षण विचारते की खर्च आणि महसूल उभारणी नियमांनुसार झाली का. कामगिरी लेखापरीक्षण विचारते की एखाद्या योजनेने किंवा संस्थेने आपली उद्दिष्टे कार्यक्षमतेने आणि शक्य तितक्या कमी खर्चात साध्य केली का.

२००८ मध्ये प्रक्रिया जशी चालत होती तशी वर्णन करणारी ही मार्गदर्शिका सांगते की प्रत्येक निरीक्षण मंत्रालयाकडे मसुदा परिच्छेद म्हणून जाते आणि मंत्रालयाने ठरलेल्या वेळेत उत्तर दिले पाहिजे. न सुटलेले मुद्दे तपासणी अहवालात जातात, आणि सर्वांत महत्त्वाचे लेखापरीक्षण अहवालात संकलित केले जातात. राष्ट्रकुल स्पर्धांचा अहवाल एकाच लेखापरीक्षणातील तोच क्रम दाखवतो: ऑगस्ट ते डिसेंबर २०१० दरम्यानचे क्षेत्रीय काम, संस्थांसोबत प्रवेश आणि निर्गमन परिषदा, आणि त्यांच्या अभिप्रायासाठी पाठवलेली तपशीलवार वस्तुस्थिती निवेदने (Statements of Facts).

मग कलम १५१ ताबा घेते. संघाच्या खात्यांवरील कॅगचे अहवाल राष्ट्रपतींकडे जातात, ज्यांनी ते संसदेच्या प्रत्येक सभागृहासमोर ठेवायला लावले पाहिजेत. राज्याच्या खात्यांवरील अहवाल राज्यपालांकडे जातात, जे ते राज्य विधिमंडळासमोर ठेवायला लावतात. अहवाल ठेवण्यासाठी कलम कोणतीही मुदत ठरवत नाही.

पटलावर ठेवल्यानंतर लोकलेखा समिती अहवाल हाती घेते, आणि सार्वजनिक उपक्रमांसाठी सार्वजनिक उपक्रम समिती घेते. समिती अहवालाचे काय करते याचे वर्णन आमचा संसदेची अधिवेशने आणि समित्या कशा चालतात हा लेख करतो. मार्गदर्शिका नोंदवते की मंत्रालयांनी त्या समितीकडे किंवा सार्वजनिक उपक्रम समितीकडे कृती-टिपणे दाखल केली पाहिजेत.

२०१० चा २जी अहवाल आणि त्यानंतर काय घडले

२०१० चा अहवाल क्रमांक १९ हे दूरसंचार विभागाने परवाने कसे दिले आणि २जी स्पेक्ट्रमचे वाटप कसे केले याचे कामगिरी लेखापरीक्षण होते. कॅगच्या पानावर नोंद आहे की तो मंगळवारी १६ नोव्हेंबर २०१० रोजी पटलावर ठेवला गेला. तो २००३-०४ ते २००९-१० ला व्यापतो.

अहवालाने म्हटले की विभागाने २००८ मध्ये १२२ परवाने २००१ मध्ये ठरलेल्या प्रवेश किमतीवर दिले. त्याने म्हटले की वित्त मंत्रालयाने नोव्हेंबर २००७ मध्ये त्या किमतीवर प्रश्न उपस्थित केला होता, विधि आणि न्याय मंत्रालयाचा सल्ला आणि पंतप्रधानांची एक सूचना पाळली गेली नाही, आणि २५ सप्टेंबर २००७ पर्यंत मिळालेल्या सर्व अर्जांना १० जानेवारी २००८ या एकाच दिवशी हेतूपत्रे देण्यात आली. त्याने म्हटले की १२२ पैकी ८५ परवाने अशा कंपन्यांना गेले ज्या, लेखापरीक्षणाच्या शब्दांत, मूलभूत पात्रता अटी पूर्ण करत नव्हत्या.

पैशाच्या बाबतीत, अहवाल स्वतःच्या मर्यादांबद्दल सावध होता. त्याने म्हटले की स्पेक्ट्रमच्या मूल्यांकनातून होणारा कोणताही तोटा “केवळ ‘अनुमानात्मक’” असू शकतो, कारण किंमत दुर्मिळता, स्पर्धा, व्यवसाय योजना आणि क्षेत्राची स्थिती यांवर अवलंबून असते, आणि प्रारूपे गृहीतकांवर उभी असतात जी “प्रश्न उपस्थित करण्यास आणि वादग्रस्त ठरवण्यास जागा देणारी असू शकतात”. त्याने अनुमानित तोट्याचे चार अंदाज दिले, एका परवानाधारकाने केलेल्या समभाग विक्रीवर आधारित ५७,६६६ कोटी रुपयांपासून, ३जी लिलावातील किमतींवर आधारित १,७६,६४५ कोटी रुपयांपर्यंत.

संचार आणि माहिती तंत्रज्ञान केंद्रीय मंत्र्यांनी ७ जानेवारी २०११ रोजी असे म्हटल्याचे वृत्त आले की सरकारने मोठा अंदाज फेटाळला, आणि त्याला “आधार नव्हता आणि तो पूर्णपणे चुकीचा होता”. नंतरचे तीन निर्णय न्यायालयीन नोंदीचा भाग आहेत. २ फेब्रुवारी २०१२ रोजी सर्वोच्च न्यायालयाने, सेंटर फॉर पब्लिक इंटरेस्ट लिटिगेशन विरुद्ध भारत संघ (Centre for Public Interest Litigation v Union of India) मध्ये, परवान्यांचे वाटप आणि स्पेक्ट्रमचे वाटप बेकायदेशीर घोषित केले आणि चार महिन्यांनंतर लागू होईल अशा प्रकारे ते रद्द केले. २१ डिसेंबर २०१७ रोजी दिल्लीतील विशेष सीबीआय न्यायालयाने फौजदारी प्रकरणांतील सर्व आरोपींची निर्दोष मुक्तता केली, आणि न्यायाधीश असे म्हणाल्याचे वृत्त आले की सीबीआय “कोणत्याही आरोपीविरुद्ध कोणताही आरोप सिद्ध करण्यात दयनीयपणे अपयशी ठरली”. दिल्ली उच्च न्यायालयाने २२ मार्च २०२४ रोजी सीबीआयला अपील करण्याची परवानगी दिली आणि अपील मे २०२४ मध्ये सुनावणीसाठी नोंदवले. नंतरचा कोणताही नोंदवलेला निकाल आम्हाला आढळला नाही.

तीन कार्यवाह्यांनी वेगवेगळे प्रश्न विचारले. लेखापरीक्षणाने फायलींमधून काय दिसले ते नोंदवले आणि स्पेक्ट्रमला किती किंमत मिळाली असती याची एक श्रेणी दिली. सर्वोच्च न्यायालयाने वाटप कायद्याला धरून होते का यावर निर्णय दिला. फौजदारी न्यायालयाने विचारले की फिर्यादीने विशिष्ट आरोप सिद्ध केले आहेत का.

२०११ चे राष्ट्रकुल स्पर्धांचे लेखापरीक्षण

५ ऑगस्ट २०११ रोजी पटलावर ठेवलेला २०११ चा अहवाल क्रमांक ६ हा ३ ते १४ ऑक्टोबर २०१० दरम्यान दिल्लीत झालेल्या १९ व्या राष्ट्रकुल स्पर्धांना व्यापतो. अहवालाची सुरुवात अशी नोंद करून होते की स्पर्धा “यशस्वीरीत्या आयोजित” केल्या गेल्या, त्या भारतात झालेला सर्वांत मोठा बहुक्रीडा कार्यक्रम होता, आणि ७१ संघटनांमधील ४,३३६ खेळाडू आणि २,११५ अधिकारी १७ क्रीडाप्रकारांत सहभागी झाले. भारत पदकतालिकेत दुसऱ्या क्रमांकावर राहिला, ३८ सुवर्ण, २७ रौप्य आणि ३६ कांस्य पदकांसह, जी स्पर्धांतील त्याची सर्वोत्तम कामगिरी होती.

लेखापरीक्षण मे २००३ च्या बोलीपासून डिसेंबर २०१० पर्यंत चालले, आणि कॅगने जुलै २००९ मध्ये सरकारला दिलेल्या तयारीच्या अभ्यासावर आधारित होते. त्यात आढळले की बोलीत सर्वसमावेशक खर्चाचा अंदाज १,२०० कोटी रुपये होता, तर ऑक्टोबर २०१० मधील भारत सरकार आणि दिल्ली सरकार यांच्यासाठीचा, शहराच्या महानगरपालिका संस्था आणि इतर यंत्रणांसह, अर्थसंकल्पीय अंदाज १८,५३२ कोटी रुपये होता, दिल्ली मेट्रो रेल कॉर्पोरेशन आणि विमानतळ यंत्रणा यांसारख्या इतर यंत्रणांनी केलेली गुंतवणूक वगळून. त्यात म्हटले की नोव्हेंबर २००३ ते २००६ च्या मध्यापर्यंतचा नियोजनाचा काळ वाया गेला, आणि संयोजन समितीच्या नोंदी इतक्या अपुऱ्या होत्या की लेखापरीक्षकांना त्यांच्या सत्यतेची किंवा पूर्णतेची खात्री मिळवता आली नाही.

पंचायती आणि नगरपालिकांचे लेखापरीक्षण

७३ व्या आणि ७४ व्या घटनादुरुस्तींनी पंचायती आणि नगरपालिकांना अधिक कार्ये आणि निधी दिल्यानंतर, गोव्याच्या स्थानिक संस्थांवरील २०१२ च्या अहवालाची प्रस्तावना सांगते की, अकराव्या वित्त आयोगाने स्थानिक संस्थांच्या खात्यांवर आणि लेखापरीक्षणावर कॅगला नियंत्रण आणि पर्यवेक्षण देण्याची कल्पना केली होती. प्रस्तावना पुढे म्हणते की कॅग गोव्यातील नागरी स्थानिक संस्थांचे आणि ग्राम पंचायतींचे लेखापरीक्षण कायद्याच्या कलम १४ अंतर्गत करते, आणि राज्याने नोव्हेंबर २००६ मध्ये तांत्रिक मार्गदर्शन आणि पर्यवेक्षण कॅगकडे सोपवले.

अहवालानंतर काय होते

पटलावर ठेवल्यानंतर जे घडते ते विधिमंडळाचे काम आहे. १९७१ च्या कायद्याचे कलम १८ कॅगला संघाच्या किंवा राज्याच्या नियंत्रणाखालील कोणत्याही लेखा कार्यालयाची, कोषागारांसह, पाहणी करण्याचे, खाती आणि कागदपत्रे तपासणीसाठी पाठवण्यास सांगण्याचे, आणि प्रश्न विचारण्याचे व माहिती मागवण्याचे अधिकार देते. प्रसिद्ध झालेला अहवाल हा त्या प्रवेशाचे उत्पादन आहे.

१६ नोव्हेंबर २०२५ रोजी कॅगच्या लेखापरीक्षण दिवसाच्या प्रसिद्धीपत्रकाने मनुष्यबळ ४०,००० हून अधिक अधिकारी आणि कर्मचारी असे नोंदवले आणि सुमारे १० लाख लेखापरीक्षित संस्थांना लेखापरीक्षण कार्यालयांशी जोडणाऱ्या पोर्टलचे वर्णन केले.