चित्रण: tuput
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संविधान के अनुच्छेद 148 से 151, जो 26 जनवरी 1950 से लागू हैं, एक ऐसा लेखा-परीक्षक रचते हैं जिसे राष्ट्रपति नियुक्त करते हैं पर मनमर्ज़ी से हटा नहीं सकते। संघ और राज्यों पर उसके निष्कर्ष विधानमंडलों के सामने रखे जाते हैं, और उसकी 2010 और 2011 की रिपोर्टें दिखाती हैं कि यह कैसे काम करता है।
भारत के नियंत्रक एवं महालेखा परीक्षक (CAG) को राष्ट्रपति नियुक्त करते हैं, उन्हें केवल उसी प्रक्रिया से हटाया जा सकता है जो सुप्रीम कोर्ट के न्यायाधीश के लिए है, और बाद में वे सरकार का कोई और पद कभी नहीं ले सकते। संविधान का अनुच्छेद 148 यही कहता है, और वह मुख्य पाठ के अधिकांश हिस्से के साथ 26 जनवरी 1950 को प्रभावी हुआ। यह संस्था गणराज्य से पुरानी है: 16 नवंबर 2025 को ऑडिट दिवस (Audit Diwas) पर CAG की प्रेस विज्ञप्ति कहती है कि यह दिन उसकी स्थापना के 166वें वर्ष की शुरुआत का प्रतीक है।
CAG संघ सरकार और राज्यों के लेखों की लेखा-परीक्षा करता है, और उसकी रिपोर्टें संसद और राज्य विधानमंडलों के सामने रखी जाती हैं। आगे देखिए: लेखा-परीक्षक कौन है, कानून उसे क्या जाँचने देता है, कोई निष्कर्ष विधानमंडल की मेज़ तक कैसे पहुँचता है, और उसकी दो सबसे जानी-मानी रिपोर्टों का आगे क्या हुआ।
संविधान किसे लेखा-परीक्षक बनाता है
अनुच्छेद 148(1) कहता है कि CAG को राष्ट्रपति अपने हस्ताक्षर और मुद्रा सहित अधिपत्र द्वारा नियुक्त करते हैं, और उसे केवल उसी रीति से और उन्हीं आधारों पर हटाया जा सकता है जिन पर सुप्रीम कोर्ट के न्यायाधीश को। न्यायाधीश के लिए अनुच्छेद 124(4) केवल सिद्ध कदाचार या अक्षमता पर हटाने की अनुमति देता है। संसद के हर सदन को हटाने की माँग करने वाला एक अभिभाषण पारित करना होता है, जिसे उस सदन की कुल सदस्य संख्या के बहुमत का और उपस्थित तथा मतदान करने वाले सदस्यों के कम से कम दो-तिहाई का समर्थन मिले, और दोनों अभिभाषण एक ही सत्र में राष्ट्रपति तक पहुँचने चाहिए। नियुक्ति वाला पक्ष हमारी व्याख्या भारत के राष्ट्रपति क्या करते हैं में है।
उसी अनुच्छेद में तीन और सुरक्षाएँ हैं। वेतन, छुट्टी, पेंशन और सेवानिवृत्ति की आयु नियुक्ति के बाद पदधारी के नुकसान में नहीं बदली जा सकती। पदधारी बाद में भारत सरकार या किसी राज्य सरकार के अधीन कोई भी पद नहीं ले सकता। कार्यालय के खर्च, वेतन समेत, भारत की संचित निधि पर भारित हैं। 1971 का अधिनियम वेतन को सुप्रीम कोर्ट के न्यायाधीश के वेतन के बराबर रखता है और कार्यकाल छह साल या 65 वर्ष की आयु तक, जो भी पहले हो, तय करता है।
संविधान सभा ने इस मसौदे को 30 मई 1949 को अपनाया। बी. आर. अंबेडकर ने उसे बताया कि महालेखा परीक्षक “संभवतः भारत के संविधान का सबसे महत्वपूर्ण अधिकारी” है, क्योंकि वही एकमात्र व्यक्ति होगा जो यह देखेगा कि खर्च उस सीमा से न बढ़े और उससे अलग न हो जो संसद ने विनियोग अधिनियम (Appropriation Act) में तय की है। उन्होंने कहा कि यह पद कम से कम न्यायपालिका जितना स्वतंत्र होना चाहिए, और यह भी बताया कि मसौदे के अनुसार महालेखा परीक्षक का स्टाफ कार्यपालिका द्वारा नियुक्त किया जाएगा। अपनाया गया अनुच्छेद 148(5) राष्ट्रपति को स्टाफ की सेवा शर्तों और CAG की प्रशासनिक शक्तियों पर नियम बनाने देता है, पर केवल CAG से परामर्श के बाद। उस बहस की बड़ी कहानी के लिए देखिए अंबेडकर और संविधान का लेखन।
पदनाम भी उसी बहस से आया। प्रारूप समिति के एक सदस्य ने महालेखा परीक्षक (Auditor-General) को बदलकर नियंत्रक एवं महालेखा परीक्षक (Comptroller and Auditor-General) करने का प्रस्ताव रखा, यह तर्क देते हुए कि नया नाम सरकारी खर्च पर कार्यालय के नियंत्रण को बेहतर दर्शाता है।
अधिनियम CAG को क्या जाँचने देता है
अनुच्छेद 149 ब्योरे संसद को सौंपता है। वह कहता है कि CAG संघ, राज्यों और किसी भी अन्य प्राधिकरण या निकाय के लेखों पर वही शक्तियाँ और कर्तव्य निभाता है जो संसद का कानून तय करे, और जब तक संसद ने कार्रवाई नहीं की, कार्यालय के पास वे शक्तियाँ रहीं जो संविधान से पहले महालेखा परीक्षक के पास थीं। वह कानून नियंत्रक एवं महालेखा परीक्षक (कर्तव्य, शक्तियाँ और सेवा की शर्तें) अधिनियम, 1971 है, जिसे CAG की अपनी टिप्पणी 15 दिसंबर 1971 का बताती है। उसमें 1976, 1984, 1987 और 1994 में संशोधन हुए।
अधिनियम के तहत धारा 13 CAG से भारत की संचित निधि और हर राज्य तथा विधान सभा वाले हर केंद्र शासित प्रदेश की संचित निधि से हुए सारे खर्च की लेखा-परीक्षा करवाती है, साथ ही आकस्मिकता निधियों और लोक लेखों की भी, यानी अचानक आए अप्रत्याशित खर्च के लिए रखी निधि और वह खाता जिसमें सरकार दूसरों की ओर से पैसा रखती है। धारा 16 कर जैसी प्राप्तियों को लेती है, जहाँ CAG को संतुष्ट होना होता है कि राजस्व के निर्धारण और वसूली के नियम एक प्रभावी जाँच सुनिश्चित करते हैं।
धारा 14 उन निकायों तक पहुँचती है जो सार्वजनिक धन पर टिके हैं। CAG किसी भी ऐसे निकाय या प्राधिकरण की लेखा-परीक्षा करता है जिसे संचित निधि से अनुदान या ऋण के ज़रिये काफ़ी हद तक पैसा मिलता हो, जिसकी परिभाषा है एक साल में कम से कम 25 लाख रुपये का अनुदान या ऋण जो निकाय के कुल खर्च का कम से कम 75 प्रतिशत हो। राष्ट्रपति या राज्यपाल की पूर्व स्वीकृति से CAG ऐसे निकाय की लेखा-परीक्षा कर सकता है जिसे एक साल में 1 करोड़ रुपये या उससे अधिक मिलते हों। धारा 20 उसे दूसरे निकायों की लेखा-परीक्षा करने देती है जब राष्ट्रपति या राज्यपाल सहमत शर्तों पर कहें।
सरकारी कंपनियों की लेखा-परीक्षा कंपनी अधिनियम, 1956 के तहत होती है, जैसा अधिनियम की धारा 19 कहती है, और उन पर CAG की रिपोर्ट सरकार के पास जाती है, जिसे धारा 19A के तहत उसे संसद या विधानमंडल के सामने रखना होता है।
अनुच्छेद 279 CAG से किसी कर की शुद्ध आय का प्रमाणपत्र दिलवाता है, और वह प्रमाणपत्र अंतिम होता है। वही प्रमाणपत्र वित्त आयोग के कर बँटवारे में विभाज्य पूल के पीछे का आँकड़ा है।
निष्कर्ष कैसे संसद की मेज़ पर रखी रिपोर्ट बनता है
CAG की रिपोर्टें तीन तरह की होती हैं, और कार्यालय की वेबसाइट उन्हें उसी तरह छाँटती है: वित्तीय लेखा-परीक्षा रिपोर्टें, अनुपालन लेखा-परीक्षा रिपोर्टें और निष्पादन लेखा-परीक्षा रिपोर्टें। PRS लेजिस्लेटिव रिसर्च (PRS Legislative Research) की 2008 की पुस्तिका फ़र्क़ समझाती है। वित्तीय लेखा-परीक्षा पूछती है कि क्या लेखे स्वीकृत मानकों का पालन करते हैं। अनुपालन, या नियमितता, की लेखा-परीक्षा पूछती है कि क्या खर्च और राजस्व जुटाने में नियमों का पालन हुआ। निष्पादन लेखा-परीक्षा पूछती है कि क्या कोई योजना या संस्था अपने लक्ष्यों तक कुशलता से और कम से कम संभव लागत पर पहुँची।
पुस्तिका, जो प्रक्रिया को वैसे बताती है जैसी वह 2008 में चलती थी, कहती है कि हर अवलोकन मंत्रालय के पास मसौदा पैराग्राफ़ के रूप में जाता है और मंत्रालय को तय समय में जवाब देना होता है। अनसुलझे बिंदु निरीक्षण रिपोर्ट में जाते हैं, और सबसे महत्वपूर्ण बिंदु लेखा-परीक्षा रिपोर्ट में संकलित होते हैं। राष्ट्रमंडल खेलों की रिपोर्ट एक ही लेखा-परीक्षा में यही क्रम दिखाती है: अगस्त और दिसंबर 2010 के बीच क्षेत्रीय काम, एजेंसियों के साथ प्रवेश और निकास बैठकें, और टिप्पणी के लिए उन्हें भेजे गए विस्तृत तथ्य विवरण (Statements of Facts)।
फिर अनुच्छेद 151 आगे का काम सँभालता है। संघ के लेखों पर CAG की रिपोर्टें राष्ट्रपति के पास जाती हैं, जिन्हें उन्हें संसद के हर सदन के सामने रखवाना होता है। किसी राज्य के लेखों पर रिपोर्टें राज्यपाल के पास जाती हैं, जो उन्हें राज्य विधानमंडल के सामने रखवाते हैं। अनुच्छेद रिपोर्ट रखने की कोई समय-सीमा तय नहीं करता।
सदन की मेज़ पर रखे जाने के बाद रिपोर्टों को लोक लेखा समिति (Public Accounts Committee) उठाती है, और सार्वजनिक उद्यमों के लिए सार्वजनिक उपक्रम समिति (Committee on Public Undertakings)। समिति रिपोर्ट के साथ क्या करती है, यह हमारे लेख संसद के सत्र और समितियाँ कैसे काम करती हैं में बताया गया है। पुस्तिका दर्ज करती है कि मंत्रालयों को उस समिति या सार्वजनिक उपक्रम समिति के पास कार्रवाई-रिपोर्ट के नोट दाखिल करने होते हैं।
2010 की 2जी रिपोर्ट और उसके बाद
2010 की रिपोर्ट संख्या 19 एक निष्पादन लेखा-परीक्षा थी कि दूरसंचार विभाग ने लाइसेंस कैसे जारी किए और 2जी स्पेक्ट्रम कैसे आवंटित किया। CAG का पन्ना दर्ज करता है कि वह मंगलवार 16 नवंबर 2010 को सदन में रखी गई। उसमें 2003-04 से 2009-10 तक की अवधि शामिल थी।
रिपोर्ट ने कहा कि विभाग ने 2008 में 122 लाइसेंस उस प्रवेश कीमत पर जारी किए जो 2001 में तय हुई थी। उसने कहा कि वित्त मंत्रालय ने नवंबर 2007 में उस कीमत पर सवाल उठाया था, कि विधि और न्याय मंत्रालय की सलाह और प्रधानमंत्री का एक सुझाव नहीं माने गए, और कि 25 सितंबर 2007 तक मिले सभी आवेदनों को एक ही दिन, 10 जनवरी 2008 को, आशय पत्र (letters of intent) जारी हुए। उसने कहा कि 122 में से 85 लाइसेंस ऐसी कंपनियों को मिले जो, लेखा-परीक्षा के शब्दों में, बुनियादी पात्रता शर्तें पूरी नहीं करती थीं।
पैसे के सवाल पर रिपोर्ट अपनी सीमाओं को लेकर सावधान थी। उसने कहा कि स्पेक्ट्रम के मूल्य निर्धारण से हुआ कोई भी नुकसान “केवल ‘अनुमानित’ ही हो सकता है”, क्योंकि कीमत दुर्लभता, प्रतिस्पर्धा, कारोबारी योजनाओं और क्षेत्र की हालत पर निर्भर करती है, और मॉडल मान्यताओं पर टिके होते हैं जो “सवालों के घेरे में आ सकती हैं और जिन पर विवाद हो सकता है”। उसने अनुमानित नुकसान के चार आकलन दिए, 57,666 करोड़ रुपये से, जो एक लाइसेंसधारी की इक्विटी बिक्री पर आधारित था, 1,76,645 करोड़ रुपये तक, जो 3जी नीलामी की कीमतों पर आधारित था।
संचार और सूचना प्रौद्योगिकी के केंद्रीय मंत्री के बारे में 7 जनवरी 2011 को रिपोर्ट किया गया कि उन्होंने कहा कि सरकार बड़े आकलन को खारिज करती है, और कि उसका “कोई आधार नहीं था और वह पूरी तरह ग़लत थी”। बाद के तीन फ़ैसले अदालती रिकॉर्ड की बात हैं। 2 फ़रवरी 2012 को सुप्रीम कोर्ट ने सेंटर फ़ॉर पब्लिक इंटरेस्ट लिटिगेशन बनाम भारत संघ (Centre for Public Interest Litigation v Union of India) में लाइसेंसों के अनुदान और स्पेक्ट्रम के आवंटन को अवैध घोषित किया और उन्हें चार महीने बाद से प्रभावी रूप से रद्द कर दिया। 21 दिसंबर 2017 को दिल्ली की एक विशेष CBI अदालत ने आपराधिक मामलों में सभी आरोपियों को बरी कर दिया, और न्यायाधीश के बारे में रिपोर्ट हुआ कि उन्होंने कहा कि CBI “किसी भी आरोपी के खिलाफ़ कोई भी आरोप साबित करने में बुरी तरह विफल रही”। दिल्ली हाई कोर्ट ने 22 मार्च 2024 को CBI को अपील की अनुमति दी और अपील को मई 2024 में सुनवाई के लिए सूचीबद्ध किया। हमें उसके बाद का कोई रिपोर्ट किया गया नतीजा नहीं मिला।
तीनों कार्यवाहियों ने अलग-अलग सवाल पूछे। लेखा-परीक्षा ने बताया कि फ़ाइलें क्या दिखाती थीं और यह भी कि स्पेक्ट्रम की क़ीमत कितनी मिल सकती थी, उसका एक दायरा दिया। सुप्रीम कोर्ट ने इस पर फ़ैसला दिया कि आवंटन कानून के अनुरूप थे या नहीं। आपराधिक अदालत ने पूछा कि क्या अभियोजन ने ख़ास आरोप साबित किए।
2011 की राष्ट्रमंडल खेलों की लेखा-परीक्षा
2011 की रिपोर्ट संख्या 6, जो 5 अगस्त 2011 को सदन में रखी गई, 3 से 14 अक्टूबर 2010 तक दिल्ली में हुए XIX राष्ट्रमंडल खेलों पर थी। रिपोर्ट यह दर्ज करके शुरू होती है कि खेलों का “सफलतापूर्वक आयोजन” हुआ, कि वे भारत में हुआ सबसे बड़ा बहु-खेल आयोजन थे, और कि 71 संघों के 4,336 खिलाड़ियों और 2,115 अधिकारियों ने 17 खेलों में हिस्सा लिया। भारत पदक तालिका में दूसरे स्थान पर रहा, 38 स्वर्ण, 27 रजत और 36 कांस्य के साथ, जो खेलों में उसका सर्वश्रेष्ठ नतीजा था।
लेखा-परीक्षा मई 2003 की बोली से दिसंबर 2010 तक चली और उस तैयारी-अध्ययन पर बनी थी जो CAG ने जुलाई 2009 में सरकार को दिया था। उसने पाया कि बोली में सब कुछ मिलाकर 1,200 करोड़ रुपये की लागत का अनुमान था, जबकि अक्टूबर 2010 में भारत सरकार और दिल्ली सरकार का, शहर के नगर निकायों और अन्य एजेंसियों समेत, बजट अनुमान 18,532 करोड़ रुपये था, जिसमें दिल्ली मेट्रो रेल कॉर्पोरेशन और हवाई अड्डा एजेंसियों जैसी अन्य एजेंसियों के निवेश शामिल नहीं हैं। उसने कहा कि नवंबर 2003 से 2006 के मध्य तक योजना बनाने का समय बेकार गया, और कि आयोजन समिति के रिकॉर्ड इतने अपर्याप्त थे कि लेखा-परीक्षक उनकी प्रामाणिकता या पूर्णता पर कोई आश्वासन हासिल नहीं कर सके।
पंचायतों और नगरपालिकाओं की लेखा-परीक्षा
73वें और 74वें संशोधन ने जब पंचायतों और नगरपालिकाओं को ज़्यादा कार्य और धन दिए, तो गोवा की अपने स्थानीय निकायों पर 2012 की रिपोर्ट की प्रस्तावना के अनुसार, ग्यारहवें वित्त आयोग ने कल्पना की कि स्थानीय निकायों के लेखों और उनकी लेखा-परीक्षा पर CAG को नियंत्रण और पर्यवेक्षण दिया जाए। प्रस्तावना जोड़ती है कि CAG गोवा के शहरी स्थानीय निकायों और ग्राम पंचायतों की लेखा-परीक्षा अधिनियम की धारा 14 के तहत करता है, और कि राज्य ने नवंबर 2006 में तकनीकी मार्गदर्शन और पर्यवेक्षण CAG को सौंपा।
रिपोर्ट के बाद क्या होता है
सदन की मेज़ पर रखे जाने के बाद जो होता है, वह विधानमंडल का काम है। 1971 के अधिनियम की धारा 18 CAG को संघ या राज्य के नियंत्रण वाले लेखा-कार्यालय, कोषागारों समेत, का निरीक्षण करने, निरीक्षण के लिए लेखे और कागज़ात भिजवाने की अपेक्षा करने, और प्रश्न पूछने तथा जानकारी माँगने की शक्तियाँ देती है। प्रकाशित रिपोर्ट उसी पहुँच का नतीजा है।
16 नवंबर 2025 को CAG की ऑडिट दिवस प्रेस विज्ञप्ति ने कार्यबल को 40,000 से अधिक अधिकारी और कर्मचारी बताया और एक ऐसे पोर्टल का वर्णन किया जो लगभग 10 लाख लेखा-परीक्षित संस्थाओं को लेखा-परीक्षा कार्यालयों से जोड़ता है।
स्रोत और आगे पढ़ने के लिए
- Constitution of India archive, Article 148, Comptroller and Auditor-General of India (text and the Constituent Assembly debate of 30 May 1949)
- Constitution of India archive, Article 149, Duties and powers of the Comptroller and Auditor-General
- Constitution of India archive, Article 151, Audit reports
- Constitution of India archive, Article 124, Establishment and constitution of the Supreme Court (clause 4, removal of a judge)
- Constitution of India archive, Article 394, Commencement
- Constituent Assembly Debates, 30 May 1949 (Ambedkar on the Auditor-General, paragraphs 8.94.51 to 8.94.52)
- Comptroller and Auditor General's (Duties, Powers and Conditions of Service) Act, 1971, text and commentary, cag.gov.in
- Report No. 19 of 2010, Performance Audit of Issue of Licences and Allocation of 2G Spectrum, Union Government, tabled 16 November 2010, cag.gov.in
- Report No. 19 of 2010, Executive Summary, cag.gov.in
- Report No. 6 of 2011, Performance Audit of XIXth Commonwealth Games, tabled 5 August 2011, cag.gov.in
- Report No. 6 of 2011, Executive Summary, cag.gov.in
- Office of the Comptroller and Auditor General, press release on Audit Diwas 2025, 16 November 2025
- PRS Legislative Research, Making Government Accountable: An Introduction to CAG Reports (April 2008)
- Annual Technical Inspection Report on Local Bodies, Goa, preface, cag.gov.in
- Supreme Court Observer, Centre for PIL v Union of India (2 February 2012) as summarised in its note on Union of India v Sistema Shyam Teleservices (2026)
- Onmanorama, 2G spectrum scam cases: CBI court verdict (21 December 2017)
- Business Today, Delhi HC admits CBI's appeal challenging acquittal in 2G scam case (22 March 2024)
- Morung Express (agencies), 2G spectrum scam loss figures erroneous (7 January 2011)
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