Los artículos 249, 250, 252 y 253 dan al Parlamento cuatro vías hacia la Lista de los Estados, y el artículo 254 decide qué ley gana cuando un estado legisla sobre la Lista Concurrente

El Parlamento puede hacer leyes sobre una materia que la Constitución ha reservado a los estados en cuatro situaciones, y cada una tiene su propio artículo, su propio detonante y su propio límite de tiempo. Una resolución de la Rajya Sabha abre el camino según el artículo 249. Una Proclamación de Emergencia lo hace según el artículo 250, las resoluciones de las legislaturas estatales según el artículo 252 y un tratado internacional o una decisión de una conferencia según el artículo 253. Los cuatro están en el Capítulo I de la Parte XI y están en vigor desde el 26 de enero de 1950 (artículo 394). Son excepciones al artículo 246(3), que da a cada legislatura estatal poder exclusivo sobre la Lista de los Estados, la Lista II del Séptimo Anexo.

Nuestra guía del Séptimo Anexo expone las listas. Lo que sigue examina cada excepción por turno, y luego el artículo 254, que resuelve qué ocurre cuando un estado y el Parlamento legislan ambos sobre una materia de la Lista Concurrente.

Artículo 249: un voto de dos tercios en la Rajya Sabha

Según el artículo 249, la Rajya Sabha (el Consejo de los Estados, la cámara alta) puede declarar mediante una resolución respaldada por al menos dos tercios de los miembros presentes y votantes que es «necesario o conveniente en el interés nacional» que el Parlamento legisle sobre una materia concreta de la Lista de los Estados. El Parlamento puede entonces hacerlo, para toda la India o para cualquier parte de ella, mientras la resolución siga en vigor. La resolución dura hasta un año y puede renovarse de año en año. Una ley hecha según ella deja de tener efecto seis meses después de que termine la resolución, salvo en lo ya hecho.

La Asamblea Constituyente debatió el proyecto, numerado entonces como artículo 226, el 13 de junio de 1949. B. R. Ambedkar, que presidía el Comité de Redacción, presentó la enmienda que añadió el límite de un año. T. T. Krishnamachari la apoyó, diciendo que el texto original habría permitido que una resolución del Consejo de los Estados pusiera una materia «de forma permanente, para siempre» en la Lista Concurrente. H. V. Pataskar dijo que no creía que el artículo 226 fuera «en absoluto necesario», y O. V. Alagesan vio en él «gran daño».

Rajya Sabha at Work, el manual de la Secretaría de la Cámara, registra los usos. El 12 de agosto de 1950 el Parlamento Provisional, que se reunió antes de las primeras elecciones generales, asumió el poder sobre el comercio dentro de un estado y sobre la producción, el suministro y la distribución de bienes, para frenar el mercado negro. Ese órgano aprobó ese año la Ley de Enmienda de Suministros Esenciales (Poderes Temporales) (Essential Supplies (Temporary Powers) Amendment Act) y la Ley de Suministro y Precios de Bienes (Supply and Prices of Goods Act). La resolución se prorrogó el 7 de junio de 1951 y, por la Rajya Sabha, el 22 de julio de 1952. Una resolución distinta del 15 de junio de 1951 abarcó los derechos sobre la tierra y el préstamo de dinero, para gestionar los bienes de evacuados y reasentar a los desplazados de Pakistán, y produjo la Ley de Intereses de Evacuados (Separación) de 1951 (Evacuee Interest (Separation) Act, 1951). Unos 35 años después, el 13 de agosto de 1986, la Rajya Sabha aprobó una sobre orden público, policía y prisiones, y el Parlamento no hizo ninguna ley según ella. Sobre la cámara que emite el voto, véase nuestro artículo sobre la Rajya Sabha.

La Comisión Sarkaria, nombrada en 1983 para revisar las relaciones Centro-estados, consideró suprimir el artículo y no lo hizo. Nombró tres salvaguardias: el voto de dos tercios, el deber de especificar la materia y el límite de un año. «Es cierto que estas salvaguardias no son infalibles», escribió. Según el informe de 2010 de la Comisión Punchhi, Sarkaria vio también el riesgo de que unos pocos estados grandes pudieran sacar adelante una resolución frente a la oposición de muchos pequeños, y recomendó un comité de la Rajya Sabha que reflejara a toda la Cámara para que una resolución se aprobara solo por consenso.

Artículo 250 y artículo 251: las emergencias, y qué pasa con la ley propia del estado

El artículo 250 da al Parlamento poder para hacer leyes sobre cualquier materia de la Lista de los Estados, para toda la India o parte de ella, mientras esté en vigor una Proclamación de Emergencia. El Presidente emite esa proclamación según el artículo 352 cuando la seguridad de la India o de cualquier parte de ella está amenazada por guerra, agresión externa o rebelión armada, y estas últimas palabras sustituyeron a «disturbio interno» desde el 20 de junio de 1979. El procedimiento de aprobación está en nuestro artículo sobre las disposiciones de emergencia. Una ley hecha según el artículo 250 deja de tener efecto seis meses después de que la proclamación deje de estar en vigor, salvo en lo ya hecho.

El artículo 251 protege la ley propia del estado en ambos casos. Nada en los artículos 249 y 250 restringe el poder de una legislatura estatal de hacer leyes. Si una disposición estatal entra en conflicto con una ley que el Parlamento hizo según cualquiera de los dos artículos, prevalece la ley parlamentaria, sea anterior o posterior, y la disposición estatal es «inoperante» en la medida del conflicto «solo mientras la ley hecha por el Parlamento siga teniendo efecto». La ley estatal queda suspendida y no anulada, y la suspensión termina con la ley central.

La Comisión Punchhi enumera un quinto caso, el Gobierno Presidencial del artículo 356, tratado en nuestro artículo sobre la sentencia Bommai. Una vez en vigor una proclamación, el artículo 357 permite al Parlamento conferir al Presidente los poderes de la legislatura estatal.

Artículo 252: cuando los estados ceden una materia al Parlamento

El artículo 252 funciona desde abajo. Si las legislaturas de dos o más estados consideran que una materia sobre la que el Parlamento no puede legislar de otro modo para ellos debe ser regulada por el Parlamento, y todas las Cámaras de esas legislaturas aprueban resoluciones en ese sentido, el Parlamento puede aprobar una ley. La ley se aplica a esos estados y a cualquier otro estado que la adopte más tarde mediante resolución. Según la cláusula (2), solo el Parlamento, actuando o adoptada del mismo modo, puede enmendar o derogar la ley, y una legislatura estatal no puede hacerlo respecto de ningún estado que ella abarque.

La Ley de Tierras Urbanas (Límite y Regulación) de 1976 (Urban Land (Ceiling and Regulation) Act, 1976) es un caso documentado. La Legislatura de Karnataka aprobó en 1972 una resolución según el artículo 252 pidiendo al Parlamento que regulara el límite de la propiedad inmueble urbana, y la Ley se aplicó a Karnataka en virtud de ella. En Krishna Bhimrao Deshpande v. Land Tribunal, Dharwad, resuelto el 3 de noviembre de 1992, el Tribunal Supremo dijo que tales resoluciones son «una condición previa para investir de ese poder al Parlamento». El Tribunal sostuvo también que una resolución traslada solo la porción que nombra. La tierra es la entrada 18 de la Lista de los Estados, y esta resolución transfirió al Parlamento «una parte del ámbito comprendido en la entrada 18». El resto quedó con el estado, de modo que la ley de reforma agraria de Karnataka, que daba a los arrendatarios derechos de ocupación, no fue desplazada.

La cláusula (2) moldeó también el final de la Ley. La Ley de Derogación de Tierras Urbanas (Límite y Regulación) de 1999 (Urban Land (Ceiling and Regulation) Repeal Act, 1999; Ley 15 de 1999) del Parlamento se aplica en primera instancia a Haryana, Punjab y todos los territorios de la Unión, y a cualquier otro estado que la adopte mediante resolución según el artículo 252(2). Se considera que la Ley de Derogación está en vigor en Haryana, Punjab y los territorios de la Unión desde el 11 de enero de 1999, y en los demás lugares desde la fecha de adopción. Frente al artículo 249, la Comisión Sarkaria juzgó el procedimiento del artículo 252 «muy engorroso y lento», en la cita del manual.

Artículo 253: tratados y decisiones de conferencias

El artículo 253 permite al Parlamento hacer cualquier ley para toda la India o cualquier parte de ella para dar efecto a un tratado, acuerdo o convenio con otro país u otros países, o a una decisión tomada en una conferencia, asociación u otro órgano internacional. La Lista de la Unión lo respalda con la entrada 13, participación en conferencias internacionales y aplicación de sus decisiones, y la entrada 14, celebración de tratados y acuerdos con países extranjeros y su aplicación.

El preámbulo de la Ley de Protección del Medio Ambiente de 1986 (Environment (Protection) Act, 1986; Ley 29 de 1986, fechada el 23 de mayo de 1986) recoge las decisiones tomadas en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Humano celebrada en Estocolmo en junio de 1972 y la necesidad de aplicarlas. En S. Jagannath v. Union of India, resuelto el 11 de diciembre de 1996, el Tribunal Supremo escribió que el Parlamento la promulgó según la entrada 13 de la Lista I leída con el artículo 253. Una notificación emitida según ella, dijo el Tribunal, «tendrá efecto prevalente y se impondrá a la ley hecha por las legislaturas de los estados». Cuando las leyes estatales de acuicultura costera eran incompatibles con la notificación, ganaría la norma central.

Sobre la celebración de tratados en sí, la Comisión Punchhi cita el razonamiento del juez Shah en Maganbhai Ishwarbhai Patel v. Union of India. Si un tratado trata una materia de competencia de una legislatura estatal, solo el Parlamento puede hacer la ley para aplicarlo. El ejecutivo puede aun así celebrar el tratado sin una ley, a menos que hacerlo restrinja los derechos de los ciudadanos o altere leyes vigentes. La Comisión añadió que la Constitución de la India no tiene ninguna disposición para que el Parlamento ratifique tratados, y que no se había aprobado ninguna ley sobre la materia. Recomendó una ley según la entrada 14 para agilizar el procedimiento y sugirió explorar una consulta obligatoria con los estados.

Artículo 254: cuando un estado y el Parlamento legislan ambos sobre una materia de la Lista Concurrente

Según el artículo 254(1), si una disposición de una ley estatal es repugnante, es decir, está en conflicto, con una ley que el Parlamento es competente para promulgar, o con una ley vigente sobre una materia de la Lista Concurrente, prevalece la ley central, sea anterior o posterior, y la ley estatal es nula en la medida del conflicto. La cláusula (2) es la excepción. Una ley estatal sobre una materia de la Lista Concurrente que entre en conflicto con una ley central anterior prevalece en ese estado si se reservó para la consideración del Presidente y obtuvo su asentimiento. Una salvedad permite al Parlamento aprobar después una ley sobre la misma materia, incluida una que enmiende o derogue la ley estatal. Quien hace la reserva es el Gobernador según el artículo 200, que describe nuestra guía de lo que hace un Gobernador.

Una sala de cinco jueces del Tribunal Supremo aplicó ambas cláusulas el 18 de mayo de 2023 en Animal Welfare Board of India v. Union of India. La sentencia recuerda que el 7 de mayo de 2014 una sala de dos jueces en A. Nagaraja declaró la Ley de Regulación del Jallikattu de Tamil Nadu de 2009 (Tamil Nadu Regulation of Jallikattu Act, 2009) repugnante a la Ley central de Prevención de la Crueldad con los Animales de 1960 (Prevention of Cruelty to Animals Act, 1960) y nula según el artículo 254(1). En 2017 Tamil Nadu, Maharashtra y Karnataka enmendaron cada uno la Ley de 1960 para su propio estado, para permitir el Jallikattu, las carreras de carros de bueyes y el Kambala, una carrera de búfalos, y cada enmienda recibió el asentimiento presidencial.

Los peticionarios argumentaron que no se habían puesto todos los detalles ante el Presidente y que el Jallikattu no entra en la entrada 17 de la Lista Concurrente, prevención de la crueldad con los animales. «No hemos encontrado ningún defecto en el proceso de obtención del asentimiento presidencial», escribió la sala. Sostuvo que la enmienda de Tamil Nadu se refiere, en su esencia y sustancia (pith and substance; su materia principal), a la entrada 17 de la Lista III, y desestimó las peticiones.

Las leyes agrarias de 2020 como prueba de las listas

El Parlamento aprobó tres leyes agrarias en septiembre de 2020, las Leyes 20, 21 y 22 de 2020. La Ley 21, la Ley de Comercio y Transacciones de Productos Agrícolas (Promoción y Facilitación) (Farmers’ Produce Trade and Commerce (Promotion and Facilitation) Act), recibió el asentimiento el 24 de septiembre de 2020 y se consideró en vigor desde el 5 de junio de 2020. Su artículo 6 prohibía cualquier tasa, gravamen o cargo de mercado estatal sobre el comercio de productos agrícolas listados en un área de comercio, término que abarcaba las puertas de las fincas, las fábricas y los almacenes pero no los recintos de mercado gestionados según las leyes estatales de mercados de productos agrícolas. El artículo 14 daba a la Ley efecto sobre cualquier ley estatal incompatible de ese tipo.

La cuestión jurídica era a qué lista pertenece la materia. Dentro de la Lista de los Estados, la entrada 14 es la agricultura y la entrada 28 son los mercados y las ferias. Las entradas 26 y 27, sobre el comercio dentro del estado y sobre la producción, el suministro y la distribución de bienes, están cada una «sujeta a lo dispuesto en la entrada 33 de la Lista III», mientras que la entrada 28 no lleva tal salvedad. La entrada 33 de la Lista Concurrente, tal como la sustituyó la Ley de Enmienda Constitucional (Tercera) de 1954, abarca el comercio y las transacciones en productos alimenticios, forraje para el ganado y algodón en bruto y otros bienes, y su producción, suministro y distribución.

PRS Legislative Research registra que los opositores argumentaron que el Parlamento carecía de competencia porque la agricultura es una materia estatal. Registra también que el gobierno central, al responder a la Pregunta Sin Estrella 3568 de la Lok Sabha el 10 de agosto de 2021, dijo que las leyes se promulgaron según la entrada 33 de la Lista III. La Abogada Principal Mahalakshmi Pavani escribió en Bar and Bench el 19 de octubre de 2020, dando sus opiniones personales, que la Ley invadía los mercados estatales y excedía la competencia del Parlamento.

Tres estados respondieron con proyectos de ley propios, según informes de The Tribune. La Vidhan Sabha de Punjab aprobó proyectos de enmienda el 20 de octubre de 2020, la Asamblea de Chhattisgarh aprobó un proyecto de enmienda de Krishi Upaj Mandi el 27 de octubre y la de Rajastán aprobó tres proyectos el 2 de noviembre. El Ministro de Asuntos Parlamentarios de Rajastán argumentó que las leyes centrales no daban garantía del precio mínimo de apoyo. PRS señaló el 7 de diciembre de 2020 que los proyectos de Punjab y Rajastán entran en conflicto con las leyes centrales y por eso necesitaban el asentimiento del Presidente, que es la vía del artículo 254(2), y dice lo mismo de un proyecto de Maharashtra de julio de 2021.

El 12 de enero de 2021 una sala del Tribunal Supremo encabezada por el Presidente del Tribunal suspendió la aplicación de las tres leyes y nombró un comité de cuatro miembros. El Supreme Court Observer enumera «¿Tiene el Parlamento competencia legislativa para aprobar las leyes agrarias?» como la primera cuestión del caso. El Parlamento derogó las tres leyes antes de que el Tribunal resolviera, y la Ley de Derogación de las Leyes Agrarias de 2021 (Farm Laws Repeal Act, 2021; Ley 40 de 2021) recibió el asentimiento del Presidente el 30 de noviembre de 2021.