कलमे २४९, २५०, २५२ आणि २५३ संसदेला राज्य सूचीवर पोहोचण्याचे चार मार्ग देतात, आणि राज्याने समवर्ती सूचीवर कायदा केल्यावर कोणाचा कायदा जिंकतो ते कलम २५४ ठरवते

संविधानाने राज्यांसाठी राखून ठेवलेल्या विषयावर संसद चार परिस्थितींत कायदे करू शकते, आणि प्रत्येकाचे स्वतःचे कलम, स्वतःचा आरंभबिंदू आणि स्वतःची कालमर्यादा आहे. कलम २४९ अंतर्गत राज्यसभेचा ठराव मार्ग उघडतो. कलम २५० अंतर्गत आणीबाणीची उद्घोषणा, कलम २५२ अंतर्गत राज्य विधिमंडळांचे ठराव, आणि कलम २५३ अंतर्गत आंतरराष्ट्रीय करार किंवा परिषदेचा निर्णय. चारही भाग XI च्या प्रकरण I मध्ये आहेत आणि २६ जानेवारी १९५० पासून अंमलात आहेत (कलम ३९४). ती कलम २४६(३) ला अपवाद आहेत, जे प्रत्येक राज्य विधिमंडळाला राज्य सूचीवर, म्हणजे सातव्या अनुसूचीतील सूची II वर, अनन्य अधिकार देते.

आमचे सातव्या अनुसूचीवरील मार्गदर्शन सूची मांडते. पुढे प्रत्येक अपवाद एकेक करून घेतला आहे, आणि मग कलम २५४, जे राज्य आणि संसद दोघांनी समवर्ती सूचीतील विषयावर कायदा केल्यावर काय होते ते ठरवते.

कलम २४९: राज्यसभेत दोन तृतीयांश मत

कलम २४९ अंतर्गत, राज्यसभा (राज्यांची परिषद, वरिष्ठ सभागृह) उपस्थित व मतदान करणाऱ्या किमान दोन तृतीयांश सदस्यांच्या पाठिंब्याच्या ठरावाने घोषित करू शकते की एखाद्या नाव घेतलेल्या राज्य सूचीतील बाबीवर संसदेने कायदा करणे “राष्ट्रीय हितासाठी आवश्यक किंवा इष्ट” आहे. तो ठराव अंमलात असेपर्यंत संसद संपूर्ण भारतासाठी किंवा त्याच्या कोणत्याही भागासाठी तसे करू शकते. ठराव एका वर्षापर्यंत चालतो आणि एका वेळी एक वर्ष याप्रमाणे त्याचे नूतनीकरण करता येते. त्याखाली केलेला कायदा, आधीच केलेल्या गोष्टी वगळता, ठराव संपल्यानंतर सहा महिन्यांनी प्रभावहीन होतो.

संविधान सभेने मसुद्यावर, तेव्हा कलम २२६ क्रमांकाच्या, १३ जून १९४९ रोजी चर्चा केली. मसुदा समितीचे अध्यक्ष बी. आर. आंबेडकर यांनी एक वर्षाची मर्यादा जोडणारी दुरुस्ती मांडली. टी. टी. कृष्णमाचारी यांनी तिला पाठिंबा दिला, आणि ते म्हणाले की मूळ शब्दरचनेमुळे राज्यांच्या परिषदेच्या एका ठरावाने एखादा विषय “कायमचा, सदासाठी” समवर्ती सूचीत गेला असता. एच. व्ही. पाटस्कर म्हणाले की त्यांना कलम २२६ “मुळीच आवश्यक” वाटत नाही, आणि ओ. व्ही. अलगेसन यांना त्यात “मोठा अनर्थ” दिसला.

सभागृह सचिवालयाचे हस्तपुस्तक राज्यसभा अॅट वर्क (Rajya Sabha at Work) वापर नोंदवते. १२ ऑगस्ट १९५० रोजी हंगामी संसदेने, जी पहिल्या सार्वत्रिक निवडणुकीपूर्वी बसली, काळाबाजार रोखण्यासाठी राज्यातील व्यापार आणि वाणिज्य आणि मालाचे उत्पादन, पुरवठा व वितरण यांवर अधिकार घेतला. त्या वर्षी त्या मंडळाने अत्यावश्यक पुरवठा (तात्पुरते अधिकार) सुधारणा कायदा (Essential Supplies (Temporary Powers) Amendment Act) आणि वस्तूंचा पुरवठा आणि किंमती कायदा (Supply and Prices of Goods Act) संमत केले. ठराव ७ जून १९५१ रोजी आणि, राज्यसभेने, २२ जुलै १९५२ रोजी पुढे चालू ठेवला गेला. १५ जून १९५१ च्या वेगळ्या ठरावाने जमिनीवरील हक्क आणि सावकारी व्यापली, ती निर्वासित मालमत्ता सांभाळण्यासाठी आणि पाकिस्तानातून विस्थापित झालेल्या लोकांचे पुनर्वसन करण्यासाठी, आणि त्यातून निर्वासित हितसंबंध (विलगीकरण) कायदा, १९५१ (Evacuee Interest (Separation) Act, 1951) आला. सुमारे ३५ वर्षांनी, १३ ऑगस्ट १९८६ रोजी, राज्यसभेने सार्वजनिक सुव्यवस्था, पोलीस आणि तुरुंग यांवर एक ठराव संमत केला, आणि त्याखाली संसदेने कोणताही कायदा केला नाही. मत देणाऱ्या सभागृहाबद्दल पाहा आमचे राज्यसभेवरील स्पष्टीकरण.

१९८३ मध्ये केंद्र-राज्य संबंधांचा आढावा घेण्यासाठी नेमलेल्या सरकारिया आयोगाने हे कलम वगळण्याचा विचार केला आणि तो नाकारला. त्याने तीन संरक्षक उपायांची नावे घेतली: दोन तृतीयांश मत, विषय नेमका नमूद करण्याचे कर्तव्य आणि एक वर्षाची मर्यादा. “हे संरक्षक उपाय निर्दोष नाहीत हे खरे आहे,” असे त्याने लिहिले. पुंछी आयोगाच्या २०१० च्या अहवालानुसार, सरकारियांनी असाही धोका पाहिला की काही मोठी राज्ये अनेक लहान राज्यांच्या आक्षेपाला न जुमानता ठराव संमत करू शकतात, आणि ठराव फक्त सहमतीनेच संमत व्हावा यासाठी संपूर्ण सभागृहाचे प्रतिबिंब असलेली राज्यसभा समिती असावी अशी शिफारस केली.

कलम २५० आणि कलम २५१: आणीबाणी, आणि राज्याच्या स्वतःच्या कायद्याचे काय होते

कलम २५० आणीबाणीची उद्घोषणा अंमलात असताना संसदेला संपूर्ण भारतासाठी किंवा त्याच्या भागासाठी राज्य सूचीतील कोणत्याही बाबीवर कायदे करण्याचा अधिकार देते. राष्ट्रपती ती उद्घोषणा कलम ३५२ अंतर्गत भारताच्या किंवा त्याच्या कोणत्याही भागाच्या सुरक्षेला युद्ध, बाह्य आक्रमण किंवा सशस्त्र बंड यांचा धोका असताना जाहीर करतात, आणि ते शेवटचे शब्द २० जून १९७९ पासून “अंतर्गत अशांतता” च्या जागी आले. मंजुरीची प्रक्रिया आमच्या आणीबाणीच्या तरतुदींवरील स्पष्टीकरणात आहे. कलम २५० अंतर्गत केलेला कायदा, आधीच केलेल्या गोष्टी वगळता, उद्घोषणा अंमलात राहणे बंद झाल्यानंतर सहा महिन्यांनी प्रभावहीन होतो.

कलम २५१ दोन्ही प्रसंगांत राज्याच्या स्वतःच्या कायद्याचे रक्षण करते. कलमे २४९ आणि २५० मधील काहीही राज्य विधिमंडळाच्या कायदे करण्याच्या अधिकारावर निर्बंध घालत नाही. राज्याची एखादी तरतूद संसदेने यापैकी कोणत्याही कलमाखाली केलेल्या कायद्याशी विसंगत असेल, तर संसदेचा कायदा, तो आधी संमत झालेला असो वा नंतर, प्रबळ ठरतो, आणि राज्याची तरतूद विसंगतीच्या मर्यादेपर्यंत, “संसदेने केलेला कायदा अंमलात राहील तेवढ्याच काळापुरती”, “निष्प्रभ” ठरते. राज्याचा कायदा रद्द न होता स्थगित होतो, आणि स्थगिती केंद्रीय कायद्यासोबत संपते.

पुंछी आयोग पाचवा प्रसंग नोंदवतो, कलम ३५६ अंतर्गत राष्ट्रपती राजवट, जी आमच्या बोम्मई निकालावरील स्पष्टीकरणात आहे. उद्घोषणा लागू झाल्यावर, कलम ३५७ संसदेला राज्य विधिमंडळाचे अधिकार राष्ट्रपतींकडे सोपवू देते.

कलम २५२: राज्ये विषय संसदेकडे सोपवतात तेव्हा

कलम २५२ खालून चालते. दोन किंवा अधिक राज्यांच्या विधिमंडळांना असे वाटले की ज्या बाबीवर संसद त्यांच्यासाठी अन्यथा कायदा करू शकत नाही तिचे नियमन संसदेने करावे, आणि त्या विधिमंडळांच्या सर्व सभागृहांनी तसे ठराव संमत केले, तर संसद कायदा करू शकते. तो कायदा त्या राज्यांना आणि नंतर ठरावाद्वारे तो स्वीकारणाऱ्या कोणत्याही इतर राज्याला लागू होतो. खंड (२) अंतर्गत, त्याच प्रकारे कृती करणारी किंवा स्वीकारलेली संसदच तो कायदा बदलू किंवा रद्द करू शकते, आणि राज्य विधिमंडळ त्याने व्यापलेल्या कोणत्याही राज्यासाठी तसे करू शकत नाही.

शहरी जमीन (कमाल मर्यादा आणि नियमन) कायदा, १९७६ (Urban Land (Ceiling and Regulation) Act, 1976) हे नोंदलेले उदाहरण आहे. कर्नाटक विधिमंडळाने १९७२ मध्ये कलम २५२ अंतर्गत ठराव संमत करून संसदेला शहरी स्थावर मालमत्तेवरील कमाल मर्यादेचे नियमन करायला सांगितले, आणि त्याच्या बळावर तो कायदा कर्नाटकाला लागू झाला. ३ नोव्हेंबर १९९२ रोजी निर्णय झालेल्या कृष्ण भीमराव देशपांडे विरुद्ध भूमी न्यायाधिकरण, धारवाड (Krishna Bhimrao Deshpande v. Land Tribunal, Dharwad) मध्ये सर्वोच्च न्यायालयाने म्हटले की असे ठराव “संसदेला असा अधिकार प्रदान करण्यासाठी पूर्वअट” आहेत. न्यायालयाने असेही ठरवले की ठराव फक्त त्याने नाव घेतलेला भागच हलवतो. जमीन ही राज्य सूचीतील नोंद १८ आहे, आणि या ठरावाने “नोंद १८ खाली येणाऱ्या क्षेत्राचा एक भाग” संसदेकडे हस्तांतरित केला. बाकी राज्याकडे राहिले, म्हणून कर्नाटकाचा जमीन सुधारणा कायदा, ज्याने कुळांना वहिवाटीचे हक्क दिले, विस्थापित झाला नाही.

खंड (२) ने कायद्याच्या शेवटालाही आकार दिला. संसदेचा शहरी जमीन (कमाल मर्यादा आणि नियमन) निरसन कायदा, १९९९ (Urban Land (Ceiling and Regulation) Repeal Act, 1999) (१९९९ चा कायदा १५) प्रथम हरियाणा, पंजाब आणि सर्व केंद्रशासित प्रदेशांना, आणि कलम २५२(२) अंतर्गत ठरावाने तो स्वीकारणाऱ्या कोणत्याही इतर राज्याला लागू होतो. निरसन कायदा हरियाणा, पंजाब आणि केंद्रशासित प्रदेशांत ११ जानेवारी १९९९ पासून, आणि इतरत्र स्वीकारण्याच्या तारखेपासून अंमलात असल्याचे मानले जाते. कलम २४९ च्या तुलनेत सरकारिया आयोगाने कलम २५२ ची प्रक्रिया “अतिशय किचकट आणि वेळखाऊ” ठरवली, हस्तपुस्तकाने दिलेल्या अवतरणानुसार.

कलम २५३: करार आणि परिषदेचे निर्णय

कलम २५३ संसदेला दुसऱ्या एका किंवा अनेक देशांशी केलेला करार, करारनामा किंवा अधिवेशन, किंवा आंतरराष्ट्रीय परिषद, संघटना किंवा इतर मंडळाने घेतलेला निर्णय अंमलात आणण्यासाठी संपूर्ण भारतासाठी किंवा त्याच्या कोणत्याही भागासाठी कोणताही कायदा करू देते. संघ सूची त्याला आधार देते नोंद १३ सह, आंतरराष्ट्रीय परिषदांमध्ये सहभाग आणि त्यांचे निर्णय अंमलात आणणे, आणि नोंद १४ सह, परदेशांशी करार आणि करारनामे करणे आणि ते अंमलात आणणे.

पर्यावरण (संरक्षण) कायदा, १९८६ (Environment (Protection) Act, 1986) (१९८६ चा कायदा २९, २३ मे १९८६ रोजीचा) याची प्रस्तावना जून १९७२ मध्ये स्टॉकहोम येथे भरलेल्या संयुक्त राष्ट्रांच्या मानवी पर्यावरण परिषदेत घेतलेले निर्णय आणि ते अंमलात आणण्याची गरज नमूद करते. एस. जगन्नाथ विरुद्ध भारत संघ (S. Jagannath v. Union of India) मध्ये, ११ डिसेंबर १९९६ रोजी निर्णय झालेल्या, सर्वोच्च न्यायालयाने लिहिले की संसदेने तो संघ सूचीतील नोंद १३ आणि कलम २५३ सह वाचून केला. त्याखाली काढलेली अधिसूचना, न्यायालय म्हणाले, “प्रबळ परिणाम राखेल आणि राज्यांच्या विधिमंडळांनी केलेल्या कायद्यावर प्रबळ ठरेल”. राज्यांचे किनारी मत्स्यशेतीचे कायदे अधिसूचनेशी विसंगत असतील तिथे केंद्रीय नियम जिंकेल.

कराराच्या निर्मितीबद्दल, पुंछी आयोग मगनभाई ईश्वरभाई पटेल विरुद्ध भारत संघ (Maganbhai Ishwarbhai Patel v. Union of India) मधील न्यायमूर्ती शहा यांचा युक्तिवाद उद्धृत करतो. एखादा करार राज्य विधिमंडळाच्या अखत्यारीतील विषयाशी संबंधित असेल, तर तो अंमलात आणणारा कायदा फक्त संसदच करू शकते. कार्यकारी मंडळ कायद्याशिवाय करारात प्रवेश करू शकते, जोपर्यंत तसे करणे नागरिकांच्या हक्कांवर निर्बंध घालत नाही किंवा अस्तित्वात असलेले कायदे बदलत नाही. आयोगाने जोडले की भारताच्या संविधानात संसदेने करारांना मान्यता देण्याची तरतूद नाही, आणि या विषयावर कोणताही कायदा संमत झालेला नाही. त्याने प्रक्रिया सुलभ करण्यासाठी नोंद १४ खाली कायदा करण्याची शिफारस केली आणि राज्यांशी बंधनकारक सल्लामसलत शोधून पाहण्याचे सुचवले.

कलम २५४: राज्य आणि संसद दोघे समवर्ती सूचीतील विषयावर कायदा करतात तेव्हा

कलम २५४(१) अंतर्गत, राज्याच्या कायद्यातील एखादी तरतूद संसद करण्यास सक्षम असलेल्या कायद्याशी, किंवा समवर्ती सूचीतील बाबीवरील अस्तित्वात असलेल्या कायद्याशी, विसंगत असेल, म्हणजे संघर्ष करत असेल, तर केंद्रीय कायदा, तो आधी आला असो वा नंतर, प्रबळ ठरतो, आणि राज्याचा कायदा संघर्षाच्या मर्यादेपर्यंत निरर्थक ठरतो. खंड (२) हा अपवाद आहे. समवर्ती सूचीतील विषयावरील राज्याचा कायदा जो आधीच्या केंद्रीय कायद्याशी संघर्ष करतो तो, जर तो राष्ट्रपतींच्या विचारासाठी राखून ठेवला गेला आणि त्याला त्यांची संमती मिळाली, तर त्या राज्यात प्रबळ ठरतो. एक परंतुक संसदेला नंतर त्याच बाबीवर कायदा करू देते, ज्यात राज्याचा कायदा बदलणारा किंवा रद्द करणारा कायदाही येतो. राखून ठेवण्याचे काम राज्यपाल कलम २०० अंतर्गत करतात, जे आमचे राज्यपाल काय करतात हे मार्गदर्शन सांगते.

पाच न्यायाधीशांच्या सर्वोच्च न्यायालयाच्या पीठाने १८ मे २०२३ रोजी प्राणी कल्याण मंडळ ऑफ इंडिया विरुद्ध भारत संघ (Animal Welfare Board of India v. Union of India) मध्ये दोन्ही खंड लागू केले. निकालात आठवण आहे की ७ मे २०१४ रोजी ए. नागराजा (A. Nagaraja) मध्ये दोन न्यायाधीशांच्या पीठाने तमिळनाडू जल्लिकट्टू नियमन कायदा, २००९ (Tamil Nadu Regulation of Jallikattu Act, 2009) हा केंद्रीय प्राण्यांवरील क्रूरता प्रतिबंध कायदा, १९६० शी विसंगत आणि कलम २५४(१) अंतर्गत निरर्थक ठरवला. २०१७ मध्ये तमिळनाडू, महाराष्ट्र आणि कर्नाटक यांनी प्रत्येकी आपल्या राज्यासाठी १९६० च्या कायद्यात सुधारणा केली, जल्लिकट्टू, बैलगाडी शर्यती आणि कंबाला, म्हशींची शर्यत, यांना परवानगी देण्यासाठी, आणि प्रत्येक सुधारणेला राष्ट्रपतींची संमती मिळाली.

याचिकाकर्त्यांनी युक्तिवाद केला की राष्ट्रपतींसमोर पूर्ण तपशील ठेवले गेले नव्हते आणि जल्लिकट्टू समवर्ती सूचीतील नोंद १७, प्राण्यांवरील क्रूरता प्रतिबंध, खाली येत नाही. “राष्ट्रपतींची संमती मिळवण्याच्या प्रक्रियेत आम्हाला कोणताही दोष आढळला नाही,” असे पीठाने लिहिले. तमिळनाडूची सुधारणा मर्म आणि सारानुसार (pith and substance), म्हणजे तिच्या मुख्य विषयानुसार, सूची III मधील नोंद १७ शी संबंधित आहे असे त्याने ठरवले, आणि याचिका फेटाळल्या.

२०२० चे कृषी कायदे, सूचींची कसोटी म्हणून

संसदेने सप्टेंबर २०२० मध्ये तीन कृषी कायदे संमत केले, २०२० चे कायदे २०, २१ आणि २२. कायदा २१, शेतकऱ्यांचा माल व्यापार आणि वाणिज्य (प्रोत्साहन आणि सुविधा) कायदा (Farmers’ Produce Trade and Commerce (Promotion and Facilitation) Act), याला २४ सप्टेंबर २०२० रोजी संमती मिळाली आणि तो ५ जून २०२० पासून अंमलात असल्याचे मानले गेले. त्याच्या कलम ६ ने व्यापार क्षेत्रातील अनुसूचित शेतमालाच्या व्यापारावर कोणतेही राज्य बाजार शुल्क, उपकर किंवा आकार मनाई केला, ज्या संज्ञेत शेताचे प्रवेशद्वार, कारखाने आणि गोदामे येतात पण राज्यांच्या कृषी उत्पन्न बाजार कायद्यांखाली चालणारे बाजार आवार येत नाही. कलम १४ ने कायद्याला अशा कोणत्याही विसंगत राज्य कायद्यावर प्रभाव दिला.

कायदेशीर प्रश्न असा होता की विषय कोणत्या सूचीचा आहे. राज्य सूचीत, नोंद १४ शेती आहे आणि नोंद २८ बाजार आणि जत्रा. राज्यातील व्यापार आणि वस्तूंचे उत्पादन, पुरवठा व वितरण यांवरील नोंदी २६ आणि २७ प्रत्येकी “सूची III च्या नोंद ३३ च्या तरतुदींच्या अधीन” आहेत, तर नोंद २८ ला अशी कोणतीही अट नाही. समवर्ती सूचीतील नोंद ३३, संविधान (तिसरी दुरुस्ती) कायदा, १९५४ ने बदललेली, अन्नपदार्थ, गुरांचा चारा आणि कच्चा कापूस आणि इतर काही वस्तूंमधील व्यापार आणि वाणिज्य, आणि त्यांचे उत्पादन, पुरवठा व वितरण व्यापते.

पीआरएस लेजिस्लेटिव्ह रिसर्च नोंदवते की विरोधकांनी युक्तिवाद केला की संसदेला सक्षमता नव्हती कारण शेती हा राज्याचा विषय आहे. ते हेही नोंदवते की केंद्र सरकारने, १० ऑगस्ट २०२१ च्या लोकसभेच्या अतारांकित प्रश्न ३५६८ ला उत्तर देताना, म्हटले की कायदे सूची III च्या नोंद ३३ अंतर्गत केले गेले. ज्येष्ठ अधिवक्ता महालक्ष्मी पावनी यांनी १९ ऑक्टोबर २०२० रोजी बार अँड बेंचमध्ये, आपली वैयक्तिक मते देत, लिहिले की कायद्याने राज्यांच्या बाजारांवर अतिक्रमण केले आणि संसदेच्या सक्षमतेची मर्यादा ओलांडली.

तीन राज्यांनी स्वतःच्या विधेयकांनी उत्तर दिले, ट्रिब्यूनच्या वृत्तांनुसार. पंजाबच्या विधानसभेने २० ऑक्टोबर २०२० रोजी सुधारणा विधेयके संमत केली, छत्तीसगडच्या विधानसभेने २७ ऑक्टोबर रोजी कृषी उपज मंडी (सुधारणा) विधेयक संमत केले, आणि राजस्थानच्या विधानसभेने २ नोव्हेंबर रोजी तीन विधेयके संमत केली. राजस्थानच्या संसदीय कार्यमंत्र्यांनी युक्तिवाद केला की केंद्रीय कायदे किमान आधारभूत किमतीची हमी देत नाहीत. पीआरएसने ७ डिसेंबर २०२० रोजी नोंदवले की पंजाब आणि राजस्थानची विधेयके केंद्रीय कायद्यांशी संघर्ष करतात आणि म्हणून त्यांना राष्ट्रपतींची संमती लागली, हाच कलम २५४(२) चा मार्ग आहे, आणि जुलै २०२१ च्या महाराष्ट्राच्या विधेयकाबद्दलही ते असेच म्हणते.

१२ जानेवारी २०२१ रोजी सरन्यायाधीशांच्या नेतृत्वाखालील सर्वोच्च न्यायालयाच्या पीठाने तिन्ही कायद्यांच्या अंमलबजावणीला स्थगिती दिली आणि चार सदस्यांची समिती नेमली. सुप्रीम कोर्ट ऑब्झर्व्हर (Supreme Court Observer) “संसदेला कृषी कायदे संमत करण्याची कायदेशीर सक्षमता आहे का?” हा प्रश्न खटल्यातील पहिला प्रश्न म्हणून नोंदवते. न्यायालयाने निर्णय देण्यापूर्वीच संसदेने तिन्ही कायदे रद्द केले, आणि कृषी कायदे निरसन कायदा, २०२१ (Farm Laws Repeal Act, 2021) (२०२१ चा कायदा ४०) याला ३० नोव्हेंबर २०२१ रोजी राष्ट्रपतींची संमती मिळाली.