अनुच्छेद 249, 250, 252 और 253 संसद को राज्य सूची पर पहुँचने के चार रास्ते देते हैं, और जब कोई राज्य समवर्ती सूची पर क़ानून बनाए तो किसका क़ानून जीतेगा, यह अनुच्छेद 254 तय करता है

संसद चार स्थितियों में उस विषय पर क़ानून बना सकती है जिसे संविधान ने राज्यों के लिए रखा है, और हर स्थिति का अपना अनुच्छेद, अपना ट्रिगर और अपनी समय-सीमा है। अनुच्छेद 249 के तहत राज्यसभा का प्रस्ताव रास्ता खोलता है। अनुच्छेद 250 के तहत आपातकाल की उद्घोषणा, अनुच्छेद 252 के तहत राज्य विधानमंडलों के प्रस्ताव, और अनुच्छेद 253 के तहत कोई अंतरराष्ट्रीय संधि या सम्मेलन का निर्णय। चारों भाग XI के अध्याय I में हैं और 26 जनवरी 1950 से लागू हैं (अनुच्छेद 394)। वे अनुच्छेद 246(3) के अपवाद हैं, जो हर राज्य विधानमंडल को राज्य सूची, यानी सातवीं अनुसूची की सूची II, पर अनन्य शक्ति देता है।

हमारी सातवीं अनुसूची की मार्गदर्शिका सूचियों को सामने रखती है। यहाँ हर अपवाद को बारी-बारी से लिया गया है, फिर अनुच्छेद 254, जो तय करता है कि जब कोई राज्य और संसद दोनों समवर्ती सूची के किसी विषय पर क़ानून बनाएँ तो क्या होता है।

अनुच्छेद 249: राज्यसभा में दो-तिहाई का मत

अनुच्छेद 249 के तहत राज्यसभा (राज्यों की परिषद, यानी उच्च सदन) उपस्थित और मतदान करने वाले कम से कम दो-तिहाई सदस्यों के समर्थन वाले प्रस्ताव से घोषित कर सकती है कि राज्य सूची के किसी बताए गए विषय पर संसद का क़ानून बनाना “राष्ट्रहित में आवश्यक या समीचीन” है। तब संसद, प्रस्ताव के प्रवृत्त रहने तक, पूरे भारत या उसके किसी भाग के लिए ऐसा कर सकती है। प्रस्ताव अधिकतम एक साल चलता है और एक-एक साल के लिए नवीकृत हो सकता है। उसके तहत बना क़ानून प्रस्ताव समाप्त होने के छह महीने बाद प्रभाव खो देता है, उन बातों को छोड़कर जो पहले ही हो चुकी हों।

संविधान सभा ने प्रारूप, जिसका तब अनुच्छेद 226 क्रमांक था, पर 13 जून 1949 को बहस की। प्रारूप समिति के अध्यक्ष बी. आर. आंबेडकर ने वह संशोधन प्रस्तुत किया जिसने एक साल की सीमा जोड़ी। टी. टी. कृष्णमाचारी ने उसका समर्थन किया और कहा कि मूल शब्दों से राज्यों की परिषद का एक प्रस्ताव किसी विषय को “स्थायी रूप से, हमेशा के लिए” समवर्ती सूची में रख देता। एच. वी. पटास्कर ने कहा कि उन्हें नहीं लगता कि अनुच्छेद 226 “ज़रा भी आवश्यक” है, और ओ. वी. अलगेसन को उसमें “बड़ी शरारत” दिखी।

सदन का सचिवालय अपनी पुस्तिका राज्यसभा एट वर्क (Rajya Sabha at Work) में उपयोगों को दर्ज करता है। 12 अगस्त 1950 को अनंतिम संसद ने, जो पहले आम चुनाव से पहले बैठी, कालाबाज़ारी रोकने के लिए राज्य के भीतर व्यापार और वाणिज्य पर और माल के उत्पादन, आपूर्ति और वितरण पर शक्ति ली। उस निकाय ने उसी साल आवश्यक आपूर्ति (अस्थायी शक्तियाँ) संशोधन अधिनियम और माल की आपूर्ति और क़ीमत अधिनियम पारित किए। प्रस्ताव 7 जून 1951 को और राज्यसभा द्वारा 22 जुलाई 1952 को जारी रखा गया। 15 जून 1951 का एक अलग प्रस्ताव भूमि के अधिकारों और साहूकारी को कवर करता था, ताकि परित्यक्त संपत्ति का प्रबंध हो और पाकिस्तान से विस्थापित लोगों को बसाया जाए, और उससे इवैक्यूई इंटरेस्ट (सेपरेशन) अधिनियम, 1951 (Evacuee Interest (Separation) Act) बना। लगभग 35 साल बाद, 13 अगस्त 1986 को, राज्यसभा ने लोक व्यवस्था, पुलिस और जेलों पर एक प्रस्ताव पारित किया, और संसद ने उसके तहत कोई क़ानून नहीं बनाया। मतदान करने वाले सदन के लिए हमारा राज्यसभा पर विवरण देखें।

1983 में केंद्र-राज्य संबंधों की समीक्षा के लिए नियुक्त सरकारिया आयोग ने अनुच्छेद को हटाने पर विचार किया और इनकार कर दिया। उसने तीन सुरक्षा-उपाय गिनाए, दो-तिहाई मत, विषय बताने का कर्तव्य और एक साल की सीमा। उसने लिखा, “यह सच है कि ये सुरक्षा-उपाय अचूक नहीं हैं।” पुंछी आयोग की 2010 की रिपोर्ट के अनुसार सरकारिया को यह जोखिम भी दिखा कि कुछ बड़े राज्य कई छोटे राज्यों की आपत्ति के बावजूद प्रस्ताव पारित करा सकते हैं, और उसने पूरे सदन को प्रतिबिंबित करने वाली राज्यसभा की एक समिति की सिफ़ारिश की, ताकि प्रस्ताव केवल आम सहमति पर पारित हो।

अनुच्छेद 250 और अनुच्छेद 251: आपातकाल, और राज्य के अपने क़ानून का क्या होता है

अनुच्छेद 250 संसद को आपातकाल की उद्घोषणा के प्रवर्तन में रहते, पूरे भारत या उसके किसी भाग के लिए, राज्य सूची के किसी भी विषय पर क़ानून बनाने की शक्ति देता है। वह उद्घोषणा राष्ट्रपति अनुच्छेद 352 के तहत तब जारी करते हैं जब भारत या उसके किसी भाग की सुरक्षा युद्ध, बाहरी आक्रमण या सशस्त्र विद्रोह से ख़तरे में हो, और वे अंतिम शब्द 20 जून 1979 से “आंतरिक अशांति” की जगह आए। अनुमोदन की प्रक्रिया हमारे आपातकालीन उपबंधों पर विवरण में है। अनुच्छेद 250 के तहत बना क़ानून उद्घोषणा के प्रवर्तन में न रहने के छह महीने बाद प्रभाव खो देता है, उन बातों को छोड़कर जो पहले ही हो चुकी हों।

अनुच्छेद 251 दोनों मामलों में राज्य के अपने क़ानून की रक्षा करता है। अनुच्छेद 249 और 250 की कोई बात राज्य विधानमंडल की क़ानून बनाने की शक्ति को सीमित नहीं करती। अगर कोई राज्य उपबंध उस क़ानून से टकराए जो संसद ने इनमें से किसी अनुच्छेद के तहत बनाया, तो संसद का क़ानून प्रबल होता है, चाहे वह पहले पारित हुआ हो या बाद में, और राज्य का उपबंध टकराव की सीमा तक “अप्रवर्तनीय” है, “केवल तब तक जब तक संसद द्वारा बनाया गया क़ानून प्रभावी रहे”। राज्य का क़ानून रद्द होने के बजाय निलंबित होता है, और निलंबन केंद्रीय क़ानून के साथ समाप्त होता है।

पुंछी आयोग पाँचवाँ मामला गिनाता है, अनुच्छेद 356 के तहत राष्ट्रपति शासन, जो हमारे बोम्मई फ़ैसले पर विवरण में कवर है। उद्घोषणा लागू होने पर अनुच्छेद 357 संसद को राज्य विधानमंडल की शक्तियाँ राष्ट्रपति को सौंपने देता है।

अनुच्छेद 252: जब राज्य कोई विषय संसद को सौंपते हैं

अनुच्छेद 252 नीचे से काम करता है। अगर दो या अधिक राज्यों के विधानमंडल मानें कि जिस विषय पर संसद उनके लिए अन्यथा क़ानून नहीं बना सकती, उसे संसद द्वारा विनियमित किया जाना चाहिए, और उन विधानमंडलों के सभी सदन इस आशय के प्रस्ताव पारित करें, तो संसद अधिनियम पारित कर सकती है। अधिनियम उन राज्यों पर लागू होता है और किसी भी अन्य राज्य पर जो बाद में प्रस्ताव से उसे अपना ले। खंड (2) के तहत उस अधिनियम को केवल संसद, उसी तरह कार्य करते हुए या अपनाए जाने पर, संशोधित या निरस्त कर सकती है, और राज्य विधानमंडल उसके दायरे के किसी राज्य के लिए ऐसा नहीं कर सकता।

शहरी भूमि (हदबंदी और विनियमन) अधिनियम, 1976 (Urban Land (Ceiling and Regulation) Act) एक प्रलेखित मामला है। कर्नाटक विधानमंडल ने 1972 में अनुच्छेद 252 के तहत प्रस्ताव पारित करके संसद से शहरी अचल संपत्ति की हदबंदी विनियमित करने को कहा, और उसी से अधिनियम कर्नाटक पर लागू हुआ। 3 नवंबर 1992 को तय कृष्ण भीमराव देशपांडे बनाम भूमि न्यायाधिकरण, धारवाड़ (Krishna Bhimrao Deshpande v. Land Tribunal, Dharwad) में सुप्रीम कोर्ट ने कहा कि ऐसे प्रस्ताव “संसद को ऐसी शक्ति देने की पूर्वशर्त” हैं। अदालत ने यह भी कहा कि प्रस्ताव केवल उतना ही हिस्सा सौंपता है जितना उसमें नामित है। भूमि राज्य सूची की प्रविष्टि 18 है, और इस प्रस्ताव ने “प्रविष्टि 18 के अंतर्गत आने वाले क्षेत्र का एक हिस्सा” संसद को सौंपा। बाक़ी राज्य के पास रहा, इसलिए कर्नाटक का भूमि सुधार क़ानून, जिसने काश्तकारों को अधिभोग के अधिकार दिए, विस्थापित नहीं हुआ।

खंड (2) ने अधिनियम के अंत को भी आकार दिया। संसद का शहरी भूमि (हदबंदी और विनियमन) निरसन अधिनियम, 1999 (1999 का अधिनियम 15) पहले हरियाणा, पंजाब और सभी संघ राज्यक्षेत्रों पर लागू होता है, और किसी भी अन्य राज्य पर जो उसे अनुच्छेद 252(2) के तहत प्रस्ताव से अपना ले। निरसन अधिनियम हरियाणा, पंजाब और संघ राज्यक्षेत्रों में 11 जनवरी 1999 से, और अन्यत्र अपनाने की तारीख़ से, प्रवृत्त माना जाता है। अनुच्छेद 249 के मुक़ाबले सरकारिया आयोग ने अनुच्छेद 252 की प्रक्रिया को “बहुत बोझिल और समय लेने वाली” आँका, जैसा पुस्तिका के उद्धरण में है।

अनुच्छेद 253: संधियाँ और सम्मेलनों के निर्णय

अनुच्छेद 253 संसद को किसी दूसरे देश या देशों के साथ संधि, करार या अभिसमय, या किसी अंतरराष्ट्रीय सम्मेलन, संघ या अन्य निकाय में लिए गए निर्णय को लागू करने के लिए पूरे भारत या उसके किसी भाग के लिए कोई भी क़ानून बनाने देता है। संघ सूची उसे प्रविष्टि 13, अंतरराष्ट्रीय सम्मेलनों में भागीदारी और उनके निर्णयों को लागू करना, और प्रविष्टि 14, विदेशी देशों के साथ संधियाँ और करार करना और उन्हें लागू करना, से सहारा देती है।

पर्यावरण (संरक्षण) अधिनियम, 1986 (1986 का अधिनियम 29, 23 मई 1986 का) की प्रस्तावना जून 1972 में स्टॉकहोम में हुए संयुक्त राष्ट्र मानव पर्यावरण सम्मेलन में लिए गए निर्णयों और उन्हें लागू करने की ज़रूरत का उल्लेख करती है। 11 दिसंबर 1996 को तय एस. जगन्नाथ बनाम भारत संघ (S. Jagannath v. Union of India) में सुप्रीम कोर्ट ने लिखा कि संसद ने इसे संघ सूची की प्रविष्टि 13 को अनुच्छेद 253 के साथ पढ़कर बनाया। अदालत के अनुसार उसके तहत जारी अधिसूचना “का अधिभावी प्रभाव होगा और वह राज्यों के विधानमंडलों के बनाए क़ानून पर प्रबल होगी”। जहाँ राज्यों के तटीय जलकृषि क़ानून अधिसूचना से असंगत थे, वहाँ केंद्रीय नियम जीतता।

संधि करने पर ही, पुंछी आयोग मगनभाई ईश्वरभाई पटेल बनाम भारत संघ (Maganbhai Ishwarbhai Patel v. Union of India) में न्यायमूर्ति शाह का तर्क उद्धृत करता है। अगर कोई संधि राज्य विधानमंडल की सक्षमता के विषय से जुड़ी हो, तो उसे लागू करने का क़ानून अकेली संसद बना सकती है। कार्यपालिका फिर भी क़ानून के बिना संधि कर सकती है, जब तक ऐसा करना नागरिकों के अधिकारों को सीमित न करे या मौजूदा क़ानूनों को न बदले। आयोग ने जोड़ा कि भारत के संविधान में संसद द्वारा संधियों की पुष्टि का कोई उपबंध नहीं है, और इस विषय पर कोई क़ानून पारित नहीं हुआ है। उसने प्रक्रिया को सुव्यवस्थित करने के लिए प्रविष्टि 14 के तहत क़ानून की सिफ़ारिश की और राज्यों से अनिवार्य परामर्श की संभावना तलाशने का सुझाव दिया।

अनुच्छेद 254: जब राज्य और संसद दोनों समवर्ती सूची के विषय पर क़ानून बनाएँ

अनुच्छेद 254(1) के तहत, अगर राज्य क़ानून का कोई उपबंध विरोधी है, यानी टकराता है, उस क़ानून से जो संसद बनाने में सक्षम है, या समवर्ती सूची के किसी विषय पर किसी मौजूदा क़ानून से, तो केंद्रीय क़ानून प्रबल होता है, चाहे वह पहले आया हो या बाद में, और राज्य क़ानून टकराव की सीमा तक शून्य है। खंड (2) अपवाद है। समवर्ती सूची के विषय पर राज्य का जो क़ानून पहले के केंद्रीय क़ानून से टकराता है, वह उस राज्य में प्रबल होता है अगर उसे राष्ट्रपति के विचार के लिए आरक्षित किया गया और उसे उनकी स्वीकृति मिली। एक परंतुक संसद को बाद में उसी विषय पर क़ानून पारित करने देता है, जिसमें वह भी शामिल है जो राज्य क़ानून को संशोधित या निरस्त करे। आरक्षित करने का काम राज्यपाल अनुच्छेद 200 के तहत करते हैं, जिसे राज्यपाल क्या करते हैं पर हमारी मार्गदर्शिका बताती है।

पाँच न्यायाधीशों की सुप्रीम कोर्ट पीठ ने 18 मई 2023 को भारतीय पशु कल्याण बोर्ड बनाम भारत संघ (Animal Welfare Board of India v. Union of India) में दोनों खंडों को लागू किया। फ़ैसला याद दिलाता है कि 7 मई 2014 को ए. नागराजा (A. Nagaraja) में दो न्यायाधीशों की पीठ ने तमिलनाडु जल्लीकट्टू विनियमन अधिनियम, 2009 को केंद्रीय पशु क्रूरता निवारण अधिनियम, 1960 का विरोधी और अनुच्छेद 254(1) के तहत शून्य ठहराया। 2017 में तमिलनाडु, महाराष्ट्र और कर्नाटक में से हर एक ने अपने राज्य के लिए 1960 के अधिनियम में संशोधन किया, जल्लीकट्टू, बैलगाड़ी दौड़ और कंबाला (भैंसों की दौड़) की इजाज़त देने के लिए, और हर संशोधन को राष्ट्रपति की स्वीकृति मिली।

याचिकाकर्ताओं ने तर्क दिया कि राष्ट्रपति के सामने पूरा ब्योरा नहीं रखा गया और जल्लीकट्टू समवर्ती सूची की प्रविष्टि 17, पशुओं के प्रति क्रूरता की रोकथाम, के अंतर्गत नहीं आता। “हमें राष्ट्रपति की स्वीकृति पाने की प्रक्रिया में कोई ख़ामी नहीं मिली,” पीठ ने लिखा। उसने माना कि तमिलनाडु का संशोधन सार और तत्व (pith and substance, यानी उसके मुख्य विषय) में सूची III की प्रविष्टि 17 से जुड़ता है, और याचिकाएँ ख़ारिज कर दीं।

सूचियों की कसौटी के रूप में 2020 के कृषि क़ानून

संसद ने सितंबर 2020 में तीन कृषि क़ानून पारित किए, 2020 के अधिनियम 20, 21 और 22। अधिनियम 21, कृषक उपज व्यापार और वाणिज्य (संवर्धन और सुविधा) अधिनियम, को 24 सितंबर 2020 को स्वीकृति मिली और वह 5 जून 2020 से प्रवृत्त माना गया। उसकी धारा 6 ने “व्यापार क्षेत्र” में अनुसूचित कृषक उपज के व्यापार पर राज्य की किसी बाज़ार फ़ीस, उपकर या लेवी को रोका। इस शब्द में खेत के फाटक, कारख़ाने और गोदाम आते थे, लेकिन राज्य के कृषि उपज बाज़ार क़ानूनों के तहत चलने वाले मंडी यार्ड नहीं। धारा 14 ने अधिनियम को उस तरह के किसी भी असंगत राज्य क़ानून पर प्रभाव दिया।

क़ानूनी सवाल यह था कि विषय किस सूची का है। राज्य सूची में प्रविष्टि 14 कृषि है और प्रविष्टि 28 बाज़ार और मेले। राज्य के भीतर व्यापार और माल के उत्पादन, आपूर्ति और वितरण की प्रविष्टियाँ 26 और 27 हर एक “सूची III की प्रविष्टि 33 के उपबंधों के अधीन” हैं, जबकि प्रविष्टि 28 पर ऐसी कोई शर्त नहीं है। समवर्ती सूची की प्रविष्टि 33, जैसा संविधान (तीसरा संशोधन) अधिनियम, 1954 ने उसे प्रतिस्थापित किया, खाद्य पदार्थों, पशु चारे और कच्ची कपास और कुछ अन्य वस्तुओं के व्यापार और वाणिज्य, और उनके उत्पादन, आपूर्ति और वितरण को कवर करती है।

PRS Legislative Research दर्ज करती है कि विरोधियों ने तर्क दिया कि संसद के पास सक्षमता नहीं थी क्योंकि कृषि राज्य का विषय है। वह यह भी दर्ज करती है कि केंद्र सरकार ने 10 अगस्त 2021 को लोकसभा अतारांकित प्रश्न 3568 के उत्तर में कहा कि क़ानून सूची III की प्रविष्टि 33 के तहत बनाए गए। वरिष्ठ अधिवक्ता महालक्ष्मी पावनी ने 19 अक्टूबर 2020 को बार एंड बेंच (Bar and Bench) में अपने निजी विचार देते हुए लिखा कि अधिनियम ने राज्य के बाज़ारों में अतिक्रमण किया और संसद की सक्षमता से आगे गया।

ट्रिब्यून की रिपोर्टों के अनुसार तीन राज्यों ने अपने विधेयकों से जवाब दिया। पंजाब की विधानसभा ने 20 अक्टूबर 2020 को संशोधन विधेयक पारित किए, छत्तीसगढ़ की विधानसभा ने 27 अक्टूबर को कृषि उपज मंडी (संशोधन) विधेयक, और राजस्थान की ने 2 नवंबर को तीन विधेयक। राजस्थान के संसदीय कार्य मंत्री ने तर्क दिया कि केंद्रीय क़ानून न्यूनतम समर्थन मूल्य की कोई गारंटी नहीं देते। PRS ने 7 दिसंबर 2020 को नोट किया कि पंजाब और राजस्थान के विधेयक केंद्रीय अधिनियमों से टकराते हैं और इसलिए उन्हें राष्ट्रपति की स्वीकृति चाहिए थी, जो अनुच्छेद 254(2) का रास्ता है, और वह जुलाई 2021 के महाराष्ट्र के एक विधेयक के बारे में भी यही कहती है।

12 जनवरी 2021 को मुख्य न्यायाधीश की अगुवाई वाली सुप्रीम कोर्ट की एक पीठ ने तीनों क़ानूनों के क्रियान्वयन पर रोक लगाई और चार सदस्यों की समिति नियुक्त की। सुप्रीम कोर्ट ऑब्ज़र्वर (Supreme Court Observer) मामले का पहला सवाल यह गिनाता है: “क्या संसद के पास कृषि क़ानून पारित करने की विधायी सक्षमता है?” अदालत के फ़ैसला देने से पहले संसद ने तीनों अधिनियम निरस्त कर दिए, और कृषि क़ानून निरसन अधिनियम, 2021 (2021 का अधिनियम 40) को 30 नवंबर 2021 को राष्ट्रपति की स्वीकृति मिली।