Los Códigos de Hambruna iniciados en 1883 dieron a la India un sistema de alerta temprana y socorro, y desde entonces no ha habido una hambruna de la escala de la de 1943

El Gobierno de la India hizo circular su Código Provisional de Hambruna con una resolución fechada el 9 de junio de 1883. Indicaba a los funcionarios de las aldeas qué debían comunicar cuando las cosechas parecían malas (el estado de la cosecha, las existencias de grano, el forraje), cuándo abrir obras de socorro y cómo fijar el salario. El código nació de la Comisión de Hambruna de 1880, que estimó que la sequía y la hambruna de 1877 y 1878 habían matado a más de 5 millones de personas por encima de la mortalidad normal en las provincias bajo dominio británico. El Manual para la Gestión de Sequías del Ministerio de Agricultura, de diciembre de 2016, es la guía actual del Gobierno central para esa misma tarea. Nombra a un Comisionado Central de Socorro por Sequía, describe un Grupo de Vigilancia del Clima y los Cultivos que debe reunirse al menos una vez por semana de junio a septiembre, y deja constancia de que el país «no ha presenciado una hambruna en los últimos 69 años».

Qué debían vigilar los funcionarios según la comisión de 1880

El general Richard Strachey presidió la comisión, nombrada el 16 de mayo de 1878. Dos de sus miembros, C. Rangacharlu, controlador de la casa del maharajá de Mysore, y Mahadeo Wasudeo Barve, karbari (administrador) del estado de Kolhapur, se marcharon en octubre de 1879 porque no podían viajar a Inglaterra con el resto.

El informe pedía al Gobierno de la India que emitiera principios vinculantes y a cada gobierno local que redactara un código con instrucciones detalladas, y adjuntaba un código modelo. Pedía un funcionario especial en cada distrito que recopilara los datos de cosecha, los precios de mercado, las existencias de alimentos y los salarios, y que determinara qué clases serían las primeras en sufrir cuando el grano se encareciera. Por encima de él estaría un director de Agricultura en cada provincia, que en un año malo debía advertir al gobierno sobre las perspectivas agrícolas. Para el socorro eligió una prueba de trabajo: una labor adecuada a las fuerzas de cada persona, pagada con un salario suficiente para mantener a un trabajador y nada más.

Dos de los cinco comisionados que firmaron el informe, James Caird y H. E. Sullivan, añadieron una nota de disenso. Proponían almacenar grano en silos subterráneos en aldeas remotas para las familias más pobres.

Bihar, de 1873 a 1874: ninguna muerte por hambruna y una factura de 6,5 millones de libras

Cuando las lluvias cesaron temprano sobre el norte de Bengala en 1873, el Gobierno de la India, bajo el virrey lord Northbrook, concluyó que el comercio privado no podía alimentar la zona. Con la aprobación del secretario de Estado importó 480.000 toneladas de arroz, comprado sobre todo en Birmania y enviado tierra adentro por ferrocarril a los depósitos. Unas tres cuartas partes de un millón de personas trabajaron en obras de socorro durante nueve meses, 450.000 recibieron socorro gratuito cada día durante seis meses, y 3,2 millones compraron grano a bajo precio o recibieron adelantos. La comisión de 1880 escribió que las indagaciones indicaban que la hambruna no había causado ninguna mortalidad.

El mismo informe daba el coste en unos 6,5 millones de libras, tanto como todo el socorro anterior por hambrunas desde 1800 sumado, y decía que más de 100.000 toneladas de grano sobrante tuvieron que venderse con gran pérdida. Resumía el veredicto en una línea: se preservó la vida, «pero el dinero se gastó con prodigalidad». Caird y Sullivan escribieron que Bihar en 1874 era la única hambruna en la que se había logrado salvar vidas, «aunque a un coste excesivo». William Digby, secretario honorario del Fondo de Socorro por la Hambruna de la India, dejó escrito en 1878 que a sir Richard Temple «se le acusó de gasto extravagante en Behar». Temple fue teniente gobernador de Bengala en abril de 1874, según Banglapedia, y la comisión dice que lo enviaron al sur en 1877 por su experiencia en Bihar. La comisión señaló también una opinión unánime: con la ampliación del ferrocarril, no volvería a hacer falta que el Estado comprara grano en el norte de Bengala.

1877 y 1878: la reacción a la factura

La comisión describió lo que siguió. Se había extendido la impresión de que Bihar significaba gasto desmedido, y concluyó que los asesores del Gobierno de la India se vieron influidos por ella. Cuando el monzón falló en el sur en 1876, se detuvo la compra de grano que Madrás había iniciado. Temple fue al sur en enero de 1877 como delegado del gobierno para la hambruna, y la ración que fijó se trata en nuestro relato sobre lord Lytton, el Durbar y la hambruna.

La comisión examinó esa ración. Una nota de su secretario, reimpresa en el código de 1883, deja constancia de que una tasa tan baja como la de Bombay «no podía prescribirse con seguridad para uso general». El dinero fue la otra víctima. En 1878 el gobierno se había comprometido a reservar 1,5 millones de libras al año para un seguro contra la hambruna, y la guerra de Afganistán se llevó los superávits. El marqués de Hartington dijo a los Comunes el 22 de agosto de 1881 que los saldos del seguro, 4.035.309 libras, se habían destinado a la guerra, y que el presupuesto del año volvería a incluir 1,5 millones.

De 1896 a 1901: el código a prueba

La hambruna de 1896 y 1897 afectó a unas 225.000 millas cuadradas y a 62 millones de personas, y el Estado gastó 727 lakh de rupias (7,27 crore) en socorro directo. Una resolución del Gobierno de la India del 23 de diciembre de 1897 dijo de la organización del socorro que «en conjunto ha resistido bien la prueba», y la Comisión de 1898, presidida por sir J. B. Lyall, repasó los resultados provincia por provincia. En los cuatro distritos del norte de Bihar encontró que el socorro había sido «plenamente exitoso en ambos aspectos», el alivio de la penuria y la salvación de vidas, sin exceso de mortalidad que pudiera atribuir a la hambruna.

En la división de Jabalpur, en las Provincias Centrales, encontró lo contrario. La comisión escribió que las altas autoridades locales no habían comprendido la situación a finales de 1895 y principios de 1896, y que poner en marcha toda la maquinaria a comienzos de 1896 habría salvado un número considerable de vidas.

La comisión de 1901 informó sobre la hambruna de 1899 y 1900, que abarcó unas 189.000 millas cuadradas y a 28 millones de personas. En el distrito de Raipur, el 44,61 por ciento de la población recibía socorro a finales de julio de 1900, y en Betul más del 40 por ciento durante dos meses. Los comisionados escribieron sobre «la importancia del factor personal en la administración de la hambruna». La tasa de mortalidad de las Provincias Centrales en el año de hambruna, de noviembre de 1899 a octubre de 1900, fue de 54,37 por mil frente a un promedio de diez años de 34,50. La comisión dijo que «no estaba preparada para adoptar una visión fatalista de la mortalidad por hambruna», señaló un invierno duro, el agua contaminada y una epidemia de malaria, y observó que ningún gobierno provincial había nombrado un comisionado de hambruna en 1900.

El informe de 1901 enumeró además las señales de alarma para los funcionarios: mendigos errantes cuando la caridad privada se reduce, crédito que se estrecha, actividad febril en el comercio de grano, más delincuencia, rebaños que se desplazan en busca de forraje y un vagabundeo inusual de la gente.

1943: un código escrito para sequías

La Comisión de Investigación de la Hambruna de 1944 y 1945, presidida por sir John Woodhead, partió del diseño del código. Dijo que los códigos estaban hechos para hambrunas por sequía, en las que fallan las cosechas, el gobierno da dinero a la gente (como préstamos, socorro gratuito o salarios en obras) y el grano llega por el comercio ordinario. En las hambrunas pequeñas de los 40 años anteriores, escribió, el código «ha resultado en conjunto satisfactorio» y se evitó una mortalidad catastrófica.

Bengala en 1943 fue distinta. Los precios del grano subieron a cinco o seis veces el nivel normal, y el código, dijo la comisión, «da por supuesto el libre comercio de cereales», que ya no existía. El Gobierno de Bengala no declaró la hambruna. La comisión calificó de errónea la política de propaganda de abril y mayo de 1943, destinada a calmar los temores, y pensó que una declaración habría traído un comisionado de hambruna con plenos poderes sobre el socorro.

Estimó alrededor de 1 millón de muertes por encima del promedio en 1943 y alrededor de 1,5 millones contando 1944 y las epidemias, y rechazó por estadísticamente poco fundada una estimación de la Universidad de Calcuta de 3,5 millones. Drèze y Sen, citados por Plümper y Neumayer, dan unos 3 millones. Nuestro artículo sobre la hambruna de Bengala de 1943 expone las estimaciones posteriores.

El Informe Final de la comisión decía que el Estado debía reconocer su responsabilidad última de proporcionar alimentos suficientes para todos, y que una reserva central de 500.000 toneladas de cereales era esencial. Un informe del Ministerio de Alimentación de abril de 1948 recoge la política de que el Centro mantendría no menos de 5 lakh de toneladas, y si era posible hasta 10 lakh de toneladas, de sus importaciones de 1948 como reserva de emergencia.

El argumento de Sen y lo que añade Bihar

Amartya Sen, cuyo libro de 1981 sobre la hambruna el comunicado del Nobel de 1998 llamó su obra más conocida en esta área, escribió en el Journal of Democracy en 1999 que «nunca ha ocurrido una hambruna sustancial en ningún país independiente y democrático con una prensa relativamente libre». Las hambrunas de la India, añadió, «desaparecieron de repente con el establecimiento de una democracia multipartidista y una prensa libre». Su razonamiento era que un gobierno que se enfrenta a elecciones y a periódicos de oposición tiene que actuar, y que las muertes pueden evitarse restableciendo los ingresos mediante programas de empleo. El artículo de este sitio sobre la ley de garantía de empleo rural de 2005 trae las cifras de jornadas de trabajo.

El caso que complica la afirmación es Bihar en 1966 y 1967. Plümper y Neumayer, resumiendo el estudio de Drèze de 1990, señalan excesos de muertes registrados de 1 y 3,5 por mil en esos dos años, que calculan en 50.000 a 175.000 muertes. Drèze no encontró «casi ninguna evidencia» de las afirmaciones triunfalistas hechas sobre el socorro. Dyson y Maharatna, en el mismo resumen, dicen que los datos ni confirman ni descartan una mortalidad sustancial. El mismo trabajo, citando a Brass (1986), dice que el gobierno estatal se negó a declarar la hambruna antes de las elecciones de noviembre de 1967 y que a Bihar llegaron unos 2,5 millones de toneladas de grano, la mitad de lo que el estado había pedido, sobre todo como ayuda alimentaria de Estados Unidos. Plümper y Neumayer concluyen que las democracias pueden ver muertes por hambruna pero probablemente verán menos que las autocracias, y su análisis entre países para 1972 a 2000 lo respalda.

El manual del propio gobierno pone el énfasis en otro lado. Atribuye a la inversión en riego, insumos de calidad, investigación y extensión que la India sea autosuficiente en alimentos y, «en gran medida, a prueba de hambrunas». Nuestro artículo sobre Swaminathan y la Revolución Verde trae las cifras del trigo. La comisión de 1880 ya había escrito que los ferrocarriles salvaron a la India de desastres peores en las hambrunas de su época. Ninguna de estas fuentes mide cuánto del cambio explica cada causa.

Dónde están hoy los códigos

El artículo 3 de la Ley Nacional de Seguridad Alimentaria de 2013 da derecho a toda persona de un hogar prioritario a cinco kilogramos de cereales al mes y a todo hogar Antyodaya a 35 kilogramos, hasta el 75 por ciento de la población rural y el 50 por ciento de la urbana. Las cifras y el programa de grano gratuito están en nuestro artículo sobre la Ley Nacional de Seguridad Alimentaria y el Sistema de Distribución Pública.

Los propios códigos han cambiado de nombre. Un ministro de Estado de Agricultura dijo a la Lok Sabha el 25 de julio de 2005 que los Códigos de Hambruna son elaborados y aplicados por los gobiernos estatales. La respuesta escrita continuaba: «Al dejar de producirse hambrunas (escasez grave de alimentos), existen Manuales de Escasez o de Socorro que los gobiernos estatales actualizan de vez en cuando». El Centro, añadía, revisa las normas de gasto para la asistencia del Fondo de Socorro por Calamidades y del Fondo Nacional de Contingencia por Calamidades.