1883 में शुरू हुई अकाल संहिताओं ने भारत को पूर्व चेतावनी और राहत की व्यवस्था दी, और 1943 के पैमाने का कोई अकाल उसके बाद नहीं आया

भारत सरकार ने 9 जून 1883 के एक प्रस्ताव के साथ अपनी अस्थायी अकाल संहिता (Provisional Famine Code) जारी की। उसमें गाँव के अधिकारियों को बताया गया था कि फसल बिगड़ती दिखे तो क्या दर्ज करें (फसल की हालत, अनाज का भंडार, चारा), राहत कार्य कब शुरू करें और मज़दूरी कैसे तय करें। यह संहिता 1880 के अकाल आयोग से निकली थी, जिसका अनुमान था कि 1877 और 1878 के सूखे और अकाल में ब्रिटिश शासन वाले प्रांतों में सामान्य मृत्यु दर से 50 लाख से ज़्यादा लोग अधिक मरे। कृषि मंत्रालय का दिसंबर 2016 का सूखा प्रबंधन नियमावली (Manual for Drought Management) आज केंद्र सरकार की उसी काम के लिए मौजूदा मार्गदर्शिका है। उसमें एक केंद्रीय सूखा राहत आयुक्त का नाम है, जून से सितंबर तक कम से कम हफ़्ते में एक बार बैठने वाले क्रॉप वेदर वॉच ग्रुप का ब्योरा है, और यह दर्ज है कि देश ने “पिछले 69 वर्षों में कोई अकाल नहीं देखा”।

1880 के आयोग ने अधिकारियों से क्या देखने को कहा

आयोग की अध्यक्षता जनरल रिचर्ड स्ट्रेची ने की, जिसे 16 मई 1878 को नियुक्त किया गया था। उसके दो सदस्य, मैसूर के महाराजा के घराने के नियंत्रक सी. रंगाचार्लू और कोल्हापुर रियासत के करभारी (प्रशासक) महादेव वासुदेव बर्वे, अक्तूबर 1879 में चले गए, क्योंकि बाकी सदस्यों के साथ इंग्लैंड जाना उनके लिए संभव नहीं था।

रिपोर्ट ने भारत सरकार से कहा कि वह बाध्यकारी सिद्धांत जारी करे और हर स्थानीय सरकार विस्तृत निर्देशों वाली संहिता बनाए, और साथ में एक आदर्श संहिता भी संलग्न की। उसने हर ज़िले में एक विशेष अधिकारी की माँग की, जो फसल के आँकड़े, बाज़ार भाव, खाद्य भंडार और मज़दूरी का हिसाब रखे, और यह भी निकाले कि अनाज महँगा होने पर कौन-से वर्ग सबसे पहले पीड़ित होंगे। उसके ऊपर हर प्रांत में एक कृषि निदेशक होना था, जो बुरे साल में सरकार को खेती की स्थिति की चेतावनी देता। राहत के लिए आयोग ने श्रम-परीक्षा चुनी: हर व्यक्ति की ताक़त के हिसाब से काम, और मज़दूरी इतनी कि मज़दूर का गुज़ारा चले, उससे अधिक नहीं।

रिपोर्ट पर दस्तख़त करने वाले पाँच आयुक्तों में से दो, जेम्स केयर्ड और एच. ई. सुलिवन, ने असहमति का एक नोट जोड़ा। उन्होंने सबसे गरीब परिवारों के लिए दूर-दराज़ के गाँवों में अनाज को गड्ढों में जमा करने का सुझाव दिया।

बिहार, 1873 से 1874: अकाल से कोई मौत नहीं, और 65 लाख पाउंड का बिल

1873 में उत्तरी बंगाल पर बारिश जल्दी थम गई, तो वायसरॉय लॉर्ड नॉर्थब्रुक के अधीन भारत सरकार इस नतीजे पर पहुँची कि निजी व्यापार इलाके का पेट नहीं भर सकता। भारत सचिव की मंज़ूरी से उसने 4,80,000 टन चावल मँगाया, जिसमें अधिकतर बर्मा में ख़रीदा गया और रेल से भीतरी डिपो तक भेजा गया। लगभग साढ़े सात लाख लोग नौ महीने राहत कार्यों पर लगे, 4,50,000 लोगों को छह महीने तक रोज़ मुफ़्त राहत मिली, और 32 लाख लोगों ने सस्ता अनाज ख़रीदा या पेशगी ली। 1880 के आयोग ने लिखा कि पूछताछ से संकेत मिला कि अकाल के कारण कोई भी मृत्यु नहीं हुई।

उसी रिपोर्ट ने ख़र्च लगभग 65 लाख पाउंड बताया, जो 1800 से अब तक के सारे पिछले अकाल-राहत ख़र्च के कुल जितना था, और कहा कि 1,00,000 टन से ज़्यादा बचा हुआ अनाज भारी घाटे पर बेचना पड़ा। फ़ैसला उसने एक पंक्ति में दिया: जान बचाई गई, “लेकिन पैसा खुले हाथ से ख़र्च हुआ”। केयर्ड और सुलिवन ने लिखा कि 1874 का बिहार एकमात्र अकाल था जिसमें जान बचाने का लक्ष्य पूरा हुआ, “हालाँकि अत्यधिक क़ीमत पर”। इंडियन फ़ेमिन रिलीफ़ फ़ंड के मानद सचिव विलियम डिग्बी ने 1878 में दर्ज किया कि सर रिचर्ड टेम्पल पर “बिहार में फ़िज़ूलख़र्ची का आरोप लगा था”। बांग्लापीडिया के अनुसार टेम्पल अप्रैल 1874 में बंगाल के लेफ़्टिनेंट-गवर्नर बने, और आयोग कहता है कि उन्हें बिहार के अनुभव के कारण 1877 में दक्षिण भेजा गया। आयोग ने यह भी दर्ज किया कि सर्वसम्मत राय थी कि रेल के विस्तार के बाद उत्तरी बंगाल में सरकार को दोबारा अनाज ख़रीदने की ज़रूरत नहीं पड़ेगी।

1877 और 1878: बिल की प्रतिक्रिया

आयोग ने बताया कि इसके बाद क्या हुआ। एक धारणा फैल गई थी कि बिहार का मतलब बेहिसाब ख़र्च है, और आयोग इस नतीजे पर पहुँचा कि भारत सरकार के सलाहकार उससे प्रभावित हुए। 1876 में दक्षिण में मानसून विफल हुआ तो मद्रास ने अनाज की जो ख़रीद शुरू की थी, उसे रोक दिया गया। टेम्पल जनवरी 1877 में सरकार के अकाल-प्रतिनिधि के तौर पर दक्षिण गए, और उन्होंने जो राशन तय किया उसका ब्योरा हमारे लॉर्ड लिटन, दरबार और अकाल वाले लेख में है।

आयोग ने उस राशन की जाँच की। उसके सचिव का एक नोट, जो 1883 की संहिता में दोबारा छपा है, दर्ज करता है कि बंबई जितनी कम दर “सामान्य उपयोग के लिए सुरक्षित रूप से तय नहीं की जा सकती थी”। पैसा दूसरा शिकार बना। 1878 में सरकार ने अकाल बीमा के लिए हर साल 15 लाख पाउंड अलग रखने का वचन दिया था, और अफ़ग़ान युद्ध ने बचत निगल ली। मार्क्विस ऑफ़ हार्टिंगटन ने 22 अगस्त 1881 को कॉमन्स में कहा कि बीमा की बची रकम, 4,035,309 पाउंड, युद्ध में लगा दी गई थी, और उस साल के बजट में फिर 15 लाख पाउंड रखे जाएँगे।

1896 से 1901: परीक्षा में संहिता

1896 और 1897 के अकाल ने लगभग 2,25,000 वर्ग मील और 6.2 करोड़ लोगों को प्रभावित किया, और राज्य ने सीधी राहत पर 727 लाख रुपये (7.27 करोड़) ख़र्च किए। भारत सरकार के 23 दिसंबर 1897 के एक प्रस्ताव ने राहत के संगठन के बारे में कहा कि “कुल मिलाकर वह परीक्षा में खरा उतरा है”, और सर जे. बी. लायल के अधीन 1898 के आयोग ने नतीजों को प्रांत-दर-प्रांत परखा। बिहार के चार उत्तरी ज़िलों में उसने पाया कि राहत “दोनों मामलों में पूरी तरह सफल” रही, यानी संकट की राहत में भी और जान बचाने में भी, और अकाल से जोड़ी जा सकने वाली कोई अतिरिक्त मृत्यु नहीं मिली।

मध्य प्रांत के जबलपुर संभाग में उसने उलटा पाया। आयोग ने लिखा कि 1895 के अंत और 1896 के शुरू में उच्च स्थानीय अधिकारी स्थिति को समझने में चूके, और 1896 के आरंभ में पूरा तंत्र चालू कर दिया जाता तो काफ़ी जानें बच जातीं।

1901 के आयोग ने 1899 और 1900 के अकाल पर रिपोर्ट दी, जिसने लगभग 1,89,000 वर्ग मील और 2.8 करोड़ लोगों को घेरा था। रायपुर ज़िले में जुलाई 1900 के अंत में 44.61 प्रतिशत आबादी राहत पर थी, और बैतूल में दो महीने तक 40 प्रतिशत से ज़्यादा। आयुक्तों ने “अकाल प्रशासन में व्यक्तिगत समीकरण के महत्व” की बात लिखी। नवंबर 1899 से अक्तूबर 1900 तक अकाल के साल में मध्य प्रांत की मृत्यु दर प्रति हज़ार 54.37 रही, जबकि दस साल का औसत 34.50 था। आयोग ने कहा कि वह “अकाल मृत्यु के बारे में भाग्यवादी नज़रिया अपनाने को तैयार नहीं” है, उसने कड़ी सर्दी, दूषित पानी और मलेरिया की महामारी की ओर इशारा किया, और दर्ज किया कि 1900 में किसी प्रांतीय सरकार ने अकाल आयुक्त नियुक्त नहीं किया था।

1901 की रिपोर्ट ने अधिकारियों के लिए चेतावनी के संकेत भी गिनाए: निजी दान घटने पर भटकते कंगाल, कसता हुआ कर्ज़, अनाज के व्यापार में बुखार जैसी हलचल, बढ़ते अपराध, चारे की तलाश में चलते पशुओं के झुंड, और लोगों का असामान्य रूप से भटकना।

1943: सूखे के लिए लिखी गई संहिता

सर जॉन वुडहेड की अध्यक्षता वाला 1944 और 1945 का अकाल जाँच आयोग संहिता की बनावट से शुरू हुआ। उसने कहा कि संहिताएँ सूखे वाले अकालों के लिए बनी थीं, जहाँ फसलें नाकाम होती हैं, सरकार लोगों को पैसा देती है (कर्ज़, मुफ़्त राहत या कार्यों पर मज़दूरी के रूप में) और अनाज सामान्य व्यापार से आ जाता है। पिछले 40 वर्षों के छोटे अकालों में, उसने लिखा, संहिता “कुल मिलाकर संतोषजनक सिद्ध हुई है” और भारी मृत्यु से बचा गया।

1943 का बंगाल अलग था। अनाज के भाव सामान्य से पाँच या छह गुना हो गए, और संहिता, आयोग के शब्दों में, “अनाज के मुक्त व्यापार को मानकर चलती है”, जो अब बचा नहीं था। बंगाल सरकार ने अकाल घोषित नहीं किया। आयोग ने अप्रैल और मई 1943 की प्रचार-नीति को, जो डर शांत करने के लिए थी, ग़लत दिशा वाली कहा, और माना कि घोषणा होती तो राहत पर पूरे अधिकार वाला एक अकाल आयुक्त आ जाता।

उसने 1943 में औसत से लगभग 10 लाख अधिक मौतों का अनुमान लगाया, और 1944 तथा महामारियों को गिनें तो लगभग 15 लाख। कलकत्ता विश्वविद्यालय के 35 लाख के अनुमान को उसने सांख्यिकीय रूप से अस्थिर कहकर ठुकरा दिया। प्लुम्पर और न्यूमायर के उद्धरण में द्रेज़ और सेन लगभग 30 लाख बताते हैं। हमारा 1943 के बंगाल अकाल वाला लेख बाद के अनुमान रखता है।

आयोग की अंतिम रिपोर्ट ने कहा कि राज्य को सबके लिए पर्याप्त भोजन जुटाने की अपनी अंतिम ज़िम्मेदारी माननी चाहिए, और अनाज का 5,00,000 टन का केंद्रीय भंडार अनिवार्य है। खाद्य मंत्रालय की अप्रैल 1948 की एक रिपोर्ट उस नीति को दर्ज करती है कि केंद्र 1948 के अपने आयात का कम से कम 5 लाख टन, और हो सके तो 10 लाख टन तक, आपातकालीन भंडार के रूप में रखेगा।

सेन का तर्क, और बिहार क्या जोड़ता है

अमर्त्य सेन, जिनकी अकाल पर 1981 की किताब को 1998 की नोबेल प्रेस विज्ञप्ति ने इस क्षेत्र में उनकी सबसे जानी-मानी कृति कहा, ने 1999 में जर्नल ऑफ़ डेमोक्रेसी में लिखा कि “किसी भी स्वतंत्र और लोकतांत्रिक देश में, जहाँ प्रेस अपेक्षाकृत स्वतंत्र हो, कभी कोई बड़ा अकाल नहीं पड़ा”। भारत के अकाल, उन्होंने जोड़ा, “बहुदलीय लोकतंत्र और स्वतंत्र प्रेस की स्थापना के साथ अचानक ग़ायब हो गए”। उनका तर्क था कि चुनाव और विपक्षी अख़बारों का सामना करने वाली सरकार को कदम उठाना पड़ता है, और रोज़गार कार्यक्रमों से आय लौटाकर मौतें रोकी जा सकती हैं। 2005 के ग्रामीण रोज़गार गारंटी क़ानून पर साइट का लेख मनरेगा में कार्य-दिवस के आँकड़े हैं।

इस दावे को उलझाने वाला मामला 1966 और 1967 का बिहार है। द्रेज़ के 1990 के अध्ययन का सार देते हुए प्लुम्पर और न्यूमायर इन दो वर्षों में प्रति हज़ार 1 और 3.5 दर्ज अतिरिक्त मौतें बताते हैं, जिनका वे हिसाब 50,000 से 1,75,000 मौतों का लगाते हैं। द्रेज़ को राहत के बारे में किए गए आत्म-प्रशंसा वाले दावों के लिए “बहुत कम प्रमाण” मिले। उसी सार में डाइसन और महारत्ना कहते हैं कि आँकड़े बड़ी मृत्यु की न पुष्टि करते हैं, न उसे ख़ारिज करते हैं। उसी पर्चे में ब्रास (1986) का हवाला देकर कहा गया है कि राज्य सरकार ने नवंबर 1967 के चुनाव से पहले अकाल घोषित करने से इनकार किया और बिहार में लगभग 25 लाख टन अनाज पहुँचा, जो राज्य की माँग का आधा था, और अधिकतर अमेरिकी खाद्य सहायता के रूप में। प्लुम्पर और न्यूमायर का निष्कर्ष है कि लोकतंत्र अकाल की मौतें देख सकते हैं पर तानाशाही से कम देखने की संभावना रखते हैं, और 1972 से 2000 का उनका देशों के बीच विश्लेषण इसका समर्थन करता है।

सरकार की अपनी नियमावली ज़ोर कहीं और देती है। वह सिंचाई, गुणवत्ता वाले आदानों, शोध और विस्तार में निवेश को भारत को खाद्य में आत्मनिर्भर और “काफ़ी हद तक अकाल-रोधी” बनाने का श्रेय देती है। स्वामीनाथन और हरित क्रांति पर हमारे लेख में गेहूँ के आँकड़े हैं। 1880 के आयोग ने पहले ही लिखा था कि अपने ज़माने के अकालों में रेलों ने भारत को और बुरी आपदाओं से बचाया। इनमें से कोई भी स्रोत नहीं मापता कि बदलाव का कितना हिस्सा किस कारण से समझाया जाता है।

आज संहिताएँ कहाँ हैं

2013 के राष्ट्रीय खाद्य सुरक्षा अधिनियम की धारा 3 प्राथमिकता वाले परिवार के हर व्यक्ति को महीने में पाँच किलोग्राम अनाज और हर अंत्योदय परिवार को 35 किलोग्राम का हक़ देती है, जो ग्रामीण आबादी के 75 प्रतिशत और शहरी आबादी के 50 प्रतिशत तक के लिए है। गिनती और मुफ़्त अनाज की योजना हमारे राष्ट्रीय खाद्य सुरक्षा अधिनियम और सार्वजनिक वितरण प्रणाली वाले लेख में है।

संहिताओं के नाम ही बदल गए हैं। कृषि के एक राज्य मंत्री ने 25 जुलाई 2005 को लोकसभा में बताया कि अकाल संहिताएँ राज्य सरकारें बनाती और लागू करती हैं। लिखित उत्तर में आगे कहा गया: “अकालों (भोजन की गंभीर कमी) के होना बंद होने पर, अब अभाव या राहत नियमावलियाँ हैं जिन्हें राज्य सरकारें समय-समय पर अद्यतन करती हैं।” केंद्र, उसने जोड़ा, आपदा राहत कोष और राष्ट्रीय आपदा आकस्मिकता कोष से सहायता के लिए ख़र्च के मानदंड संशोधित करता है।