१८८३ मध्ये सुरू झालेल्या दुष्काळ संहितांनी भारताला पूर्वसूचना आणि मदतीची यंत्रणा दिली, आणि १९४३ च्या प्रमाणाचा दुष्काळ त्यानंतर पडलेला नाही

भारत सरकारने ९ जून १८८३ च्या ठरावासह आपली तात्पुरती दुष्काळ संहिता (Provisional Famine Code) प्रसारित केली. पिके कमकुवत दिसू लागली की गावातील अधिकाऱ्यांनी काय कळवावे (कापणीची स्थिती, धान्यसाठा, चारा), मदतकार्ये कधी सुरू करावीत आणि मजुरी कशी ठरवावी, हे तिने सांगितले. ही संहिता १८८० च्या दुष्काळ आयोगातून आली. त्या आयोगाच्या अंदाजानुसार १८७७ व १८७८ च्या दुष्काळाने ब्रिटिश अंमलाखालील प्रांतांमध्ये नेहमीच्या मृत्यूदराच्या वर ५० लाखांहून अधिक लोकांचा बळी घेतला. कृषी मंत्रालयाची डिसेंबर २०१६ ची दुष्काळ व्यवस्थापन नियमपुस्तिका (Manual for Drought Management) हे केंद्र सरकारचे आजचे त्याच कामासाठीचे मार्गदर्शक आहे. ती केंद्रीय दुष्काळ मदत आयुक्ताचे पद नमूद करते, जून ते सप्टेंबर या काळात किमान आठवड्यातून एकदा बैठक घ्यावयाच्या पीक-हवामान निरीक्षण गटाचे वर्णन करते, आणि देशाने “गेल्या ६९ वर्षांत दुष्काळ पाहिलेला नाही” अशी नोंद करते.

१८८० च्या आयोगाने अधिकाऱ्यांना काय पाहायला सांगितले

जनरल रिचर्ड स्ट्रॅची आयोगाचे अध्यक्ष होते. आयोगाची नेमणूक १६ मे १८७८ रोजी झाली. त्याचे दोन सदस्य, म्हैसूरच्या महाराजांच्या घरगुती कारभाराचे नियंत्रक सी. रंगाचार्लू आणि कोल्हापूर संस्थानचे कारभारी (प्रशासक) महादेव वासुदेव बर्वे, इतरांबरोबर इंग्लंडला जाऊ न शकल्यामुळे ऑक्टोबर १८७९ मध्ये आयोगातून बाहेर पडले.

अहवालाने भारत सरकारला बंधनकारक तत्त्वे जारी करण्यास आणि प्रत्येक स्थानिक सरकारला तपशीलवार सूचनांसह संहिता तयार करण्यास सांगितले, आणि सोबत नमुना संहिता जोडली. प्रत्येक जिल्ह्यात एक विशेष अधिकारी असावा, जो कापणीची आकडेवारी, बाजारभाव, अन्नसाठे आणि मजुरी गोळा करेल आणि धान्य महाग झाल्यावर कोणते वर्ग सर्वात आधी होरपळतील ते ठरवेल, असेही त्यात मागितले. त्याच्या वर प्रत्येक प्रांतात एक कृषी संचालक असेल, ज्याने वाईट वर्षात शेतीच्या स्थितीबद्दल सरकारला इशारा द्यायचा होता. मदतीसाठी आयोगाने कामाची कसोटी निवडली: प्रत्येकाच्या ताकदीला झेपेल असे श्रम, आणि कामगाराला जगवण्यापुरतीच, त्याहून जास्त नाही, अशी मजुरी.

अहवालावर सही करणाऱ्या पाच आयुक्तांपैकी दोघांनी, जेम्स केअर्ड आणि एच. ई. सलिव्हन यांनी, मतभेदाची टिपणी जोडली. दुर्गम खेड्यांत सर्वात गरीब कुटुंबांसाठी खड्ड्यांत धान्य साठवण्याचा प्रस्ताव त्यांनी मांडला.

बिहार, १८७३ ते १८७४: दुष्काळाने एकही मृत्यू नाही आणि ६५ लाख पौंडांचे बिल

१८७३ मध्ये उत्तर बंगालमध्ये पाऊस लवकर थांबला, तेव्हा व्हाइसरॉय लॉर्ड नॉर्थब्रुक यांच्या अधिपत्याखालील भारत सरकारने असा निष्कर्ष काढला की खासगी व्यापार या भागाला अन्न पुरवू शकत नाही. भारतमंत्र्यांच्या मंजुरीने सरकारने ४,८०,००० टन तांदूळ आयात केला. त्यातील बहुतेक ब्रह्मदेशात खरेदी केला गेला आणि रेल्वेने आतल्या भागातील गोदामांपर्यंत पाठवला गेला. सुमारे साडेसात लाख लोकांनी नऊ महिने मदतकार्यांवर काम केले, ४,५०,००० लोकांना सहा महिने रोज मोफत मदत मिळाली, आणि ३२ लाख लोकांनी स्वस्तात धान्य विकत घेतले किंवा अग्रिम रक्कम घेतली. १८८० च्या आयोगाने लिहिले की चौकशीत दुष्काळामुळे एकही मृत्यू झाल्याचे दिसत नाही.

याच अहवालाने खर्च सुमारे ६५ लाख पौंड दिला, म्हणजे १८०० पासूनच्या सर्व आधीच्या दुष्काळ मदतीच्या एकूण खर्चाइतका, आणि १,००,००० टनांहून अधिक शिल्लक धान्य मोठ्या तोट्यात विकावे लागले असे म्हटले. निकाल एका ओळीत मांडला: प्राण वाचले, “पण पैसा उधळला गेला”. केअर्ड आणि सलिव्हन यांनी लिहिले की १८७४ चा बिहार हा असा एकमेव दुष्काळ होता ज्यात प्राण वाचवणे साधले, “मात्र अवाजवी किमतीला”. इंडियन फॅमिन रिलीफ फंडाचे मानद सचिव विल्यम डिग्बी यांनी १८७८ मध्ये नोंदवले की सर रिचर्ड टेंपल यांच्यावर “बिहारमध्ये उधळपट्टीचा आरोप ठेवला गेला होता”. बांगलापीडियानुसार टेंपल एप्रिल १८७४ मध्ये बंगालचे लेफ्टनंट-गव्हर्नर झाले, आणि आयोग म्हणतो की बिहारच्या अनुभवामुळे त्यांना १८७७ मध्ये दक्षिणेत पाठवले गेले. रेल्वेचा विस्तार झाल्यामुळे उत्तर बंगालमध्ये धान्याची सरकारी खरेदी पुन्हा लागणार नाही, असे एकमताचे मतही आयोगाने नोंदवले.

१८७७ आणि १८७८: बिलावरची प्रतिक्रिया

त्यानंतर काय घडले ते आयोगाने वर्णन केले. बिहार म्हणजे उधळपट्टी, असा समज पसरला होता, आणि भारत सरकारच्या सल्लागारांवर त्याचा प्रभाव पडला, असा आयोगाचा निष्कर्ष आहे. १८७६ मध्ये दक्षिणेत मान्सून अपयशी ठरला, तेव्हा मद्रासने सुरू केलेली धान्य खरेदी थांबवली गेली. टेंपल जानेवारी १८७७ मध्ये सरकारचे दुष्काळ प्रतिनिधी म्हणून दक्षिणेत गेले, आणि त्यांनी ठरवलेल्या शिध्याचा उल्लेख आमच्या लॉर्ड लिटन, दरबार आणि दुष्काळ या लेखात आहे.

आयोगाने त्या शिध्याची तपासणी केली. १८८३ च्या संहितेत पुनर्मुद्रित केलेल्या आयोगाच्या सचिवांच्या टिपणीत नोंद आहे की मुंबईइतका कमी दर “सर्वसाधारण वापरासाठी सुरक्षितपणे ठरवता आला नसता”. पैसा हा दुसरा बळी ठरला. १८७८ मध्ये सरकारने दुष्काळ विम्यासाठी वर्षाला १५ लाख पौंड बाजूला ठेवण्याचे आश्वासन दिले होते, आणि अफगाण युद्धाने शिल्लक रक्कम गिळली. मार्क्विस ऑफ हार्टिंग्टन यांनी २२ ऑगस्ट १८८१ रोजी कॉमन्समध्ये सांगितले की विम्याची शिल्लक, ४०,३५,३०९ पौंड, युद्धासाठी वापरली गेली, आणि त्या वर्षाच्या अंदाजपत्रकात पुन्हा १५ लाख पौंड धरले जातील.

१८९६ ते १९०१: संहितेची कसोटी

१८९६ व १८९७ च्या दुष्काळाने सुमारे २,२५,००० चौरस मैल क्षेत्र आणि ६ कोटी २० लाख लोकांना ग्रासले, आणि राज्याने थेट मदतीवर ७२७ लाख रुपये (७.२७ कोटी) खर्च केले. २३ डिसेंबर १८९७ च्या भारत सरकारच्या ठरावाने मदत व्यवस्थेबद्दल म्हटले की “एकंदरीत ती कसोटीला चांगली उतरली आहे”, आणि सर जे. बी. लायल यांच्या अध्यक्षतेखालील १८९८ च्या आयोगाने प्रांताप्रांताने निकालांचा आढावा घेतला. बिहारच्या उत्तरेकडील चार जिल्ह्यांत आयोगाला असे आढळले की मदत दोन्ही बाबतीत “पूर्णपणे यशस्वी” ठरली, म्हणजे संकटनिवारण आणि प्राणरक्षण, आणि दुष्काळामुळे झाल्याचे दाखवता येईल असे कोणतेही अतिरिक्त मृत्यू नव्हते.

मध्य प्रांतातील जबलपूर विभागात त्याला उलट आढळले. आयोगाने लिहिले की १८९५ च्या अखेरीस आणि १८९६ च्या सुरुवातीला उच्च स्थानिक अधिकाऱ्यांना परिस्थितीचे आकलन झाले नव्हते, आणि १८९६ च्या सुरुवातीला संपूर्ण यंत्रणा सुरू केली असती तर अनेक जीव वाचले असते.

१९०१ च्या आयोगाने १८९९ व १९०० च्या दुष्काळाबद्दल अहवाल दिला, ज्याने सुमारे १,८९,००० चौरस मैल क्षेत्र आणि २ कोटी ८० लाख लोकांना व्यापले. रायपूर जिल्ह्यात जुलै १९०० अखेर ४४.६१ टक्के लोकसंख्या मदतीवर होती, आणि बेतूलमध्ये दोन महिने ४० टक्क्यांहून अधिक. आयुक्तांनी “दुष्काळ प्रशासनात व्यक्तिगत घटकाचे महत्त्व” याबद्दल लिहिले. मध्य प्रांतातील दुष्काळी वर्षाचा, म्हणजे नोव्हेंबर १८९९ ते ऑक्टोबर १९००चा, मृत्यूदर हजारी ५४.३७ होता, तर दहा वर्षांची सरासरी ३४.५० होती. आयोगाने म्हटले की दुष्काळी मृत्यूंबद्दल “नियतीवादी दृष्टिकोन स्वीकारण्यास तो तयार नाही”, कडक हिवाळा, दूषित पाणी आणि मलेरियाची साथ यांकडे त्याने लक्ष वेधले, आणि १९०० मध्ये एकाही प्रांतीय सरकारने दुष्काळ आयुक्त नेमला नव्हता हेही नोंदवले.

१९०१ च्या अहवालात अधिकाऱ्यांसाठी धोक्याची चिन्हेही दिली होती: खासगी दानशूरता आटत असताना भटकणारे गरीब, आवळत जाणारी पतपुरवठ्याची स्थिती, धान्य व्यापारातील तापदायक हालचाल, वाढते गुन्हे, चाऱ्याच्या शोधात निघालेली गुरे आणि लोकांचे असामान्य भटकणे.

१९४३: दुष्काळासाठी लिहिलेली संहिता

सर जॉन वुडहेड यांच्या अध्यक्षतेखालील १९४४ व १९४५ च्या दुष्काळ चौकशी आयोगाने संहितेच्या रचनेपासून सुरुवात केली. आयोगाने म्हटले की संहिता नैसर्गिक दुष्काळासाठी बनवल्या होत्या, जिथे पिके अपयशी ठरतात, सरकार लोकांच्या हातात पैसा देते (कर्ज, मोफत मदत किंवा कामांवरची मजुरी म्हणून) आणि धान्य सामान्य व्यापाराच्या मार्गाने येते. मागील ४० वर्षांतील लहान दुष्काळांत, आयोगाने लिहिले, संहिता “एकंदरीत समाधानकारक ठरली आहे” आणि प्रचंड मृत्यू टाळले गेले.

१९४३ चा बंगाल वेगळा होता. धान्याचे भाव सामान्य पातळीच्या पाच ते सहापट झाले, आणि संहिता, आयोगाने म्हटल्याप्रमाणे, “धान्याचा मुक्त व्यापार गृहीत धरते”, जो आता उरला नव्हता. बंगाल सरकारने दुष्काळ जाहीर केला नाही. भीती शांत करण्यासाठी एप्रिल आणि मे १९४३ मध्ये राबवलेले प्रचारधोरण आयोगाने दिशाभूल करणारे ठरवले, आणि दुष्काळ जाहीर केला असता तर मदतीवर पूर्ण अधिकार असलेला दुष्काळ आयुक्त नेमला गेला असता, असे मत मांडले.

१९४३ मध्ये सरासरीपेक्षा सुमारे १० लाख अधिक मृत्यू आणि १९४४ व साथींसह सुमारे १५ लाख मृत्यू झाल्याचा अंदाज आयोगाने मांडला, आणि कलकत्ता विद्यापीठाचा ३५ लाखांचा अंदाज सांख्यिकीदृष्ट्या अयोग्य म्हणून फेटाळला. प्ल्युम्पर आणि न्यूमायर यांनी उद्धृत केल्याप्रमाणे द्रेझ आणि सेन सुमारे ३० लाख सांगतात. नंतरचे अंदाज १९४३ चा बंगालचा दुष्काळ या आमच्या लेखात मांडले आहेत.

आयोगाच्या अंतिम अहवालाने म्हटले की सर्वांसाठी पुरेसे अन्न पुरवण्याची अंतिम जबाबदारी राज्याने ओळखली पाहिजे, आणि ५,००,००० टन धान्याचा केंद्रीय साठा आवश्यक आहे. एप्रिल १९४८ च्या अन्न मंत्रालयाच्या अहवालात धोरण नोंदले आहे की केंद्र आपल्या १९४८ च्या आयातीपैकी किमान ५ लाख टन, आणि शक्य असल्यास १० लाख टनांपर्यंत, आणीबाणीचा साठा म्हणून ठेवील.

सेन यांचा मुद्दा, आणि बिहार काय भर घालतो

अमर्त्य सेन यांच्या १९८१ च्या दुष्काळावरील पुस्तकाला १९९८ च्या नोबेल प्रसिद्धीपत्रकाने या क्षेत्रातील त्यांचे सर्वात प्रसिद्ध काम म्हटले. त्यांनी १९९९ मध्ये जर्नल ऑफ डेमॉक्रसीमध्ये लिहिले की “तुलनेने मुक्त वृत्तपत्रे असलेल्या कोणत्याही स्वतंत्र आणि लोकशाही देशात आजवर मोठा दुष्काळ पडलेला नाही”. भारतातील दुष्काळ, ते पुढे म्हणाले, “बहुपक्षीय लोकशाही आणि मुक्त वृत्तपत्रे यांच्या स्थापनेबरोबर अचानक नाहीसे झाले”. त्यांचे तर्कशास्त्र असे की निवडणुकांना आणि विरोधी वृत्तपत्रांना सामोरे जाणाऱ्या सरकारला कृती करावीच लागते, आणि रोजगार कार्यक्रमांतून उत्पन्न पुन्हा मिळवून देऊन मृत्यू टाळता येतात. २००५ च्या ग्रामीण रोजगार हमी कायद्यावरील या साइटच्या लेखात काम-दिवसांची आकडेवारी आहे.

या दाव्याला गुंतागुंतीचे करणारे प्रकरण म्हणजे १९६६ आणि १९६७ चा बिहार. प्ल्युम्पर आणि न्यूमायर, द्रेझ यांच्या १९९० च्या अभ्यासाचा सारांश देताना, त्या दोन वर्षांत हजारी १ आणि ३.५ इतके नोंदणीकृत अतिरिक्त मृत्यू सांगतात, ज्यांची ते ५०,००० ते १,७५,००० मृत्यू अशी गणना करतात. मदतीबद्दल केल्या गेलेल्या स्वतःची पाठ थोपटणाऱ्या दाव्यांसाठी “अगदी थोडाच पुरावा” आढळला, असे द्रेझ यांचे म्हणणे आहे. डायसन आणि महारत्ना, त्याच सारांशात, म्हणतात की आकडेवारी मोठ्या मृत्यूंना ना पुष्टी देते ना त्यांना नाकारते. त्याच शोधनिबंधात, ब्रास (१९८६) यांचा हवाला देऊन, म्हटले आहे की नोव्हेंबर १९६७ च्या निवडणुकीपूर्वी राज्य सरकारने दुष्काळ जाहीर करण्यास नकार दिला आणि बिहारमध्ये सुमारे २५ लाख टन धान्य पोहोचले, म्हणजे राज्याने मागितलेल्याच्या निम्मे, त्यातील बहुतेक अमेरिकेच्या अन्नमदतीच्या रूपात. प्ल्युम्पर आणि न्यूमायर असा निष्कर्ष काढतात की लोकशाहीत दुष्काळी मृत्यू दिसू शकतात, पण हुकूमशाहीपेक्षा ते कमी असण्याची शक्यता जास्त, आणि १९७२ ते २००० च्या त्यांच्या देशांतर्गत तुलनात्मक विश्लेषणाचा तो आधार आहे.

सरकारची स्वतःची नियमपुस्तिका वेगळ्या गोष्टीवर भर देते. सिंचन, दर्जेदार निविष्ठा, संशोधन आणि प्रसार यांतील गुंतवणुकीमुळे भारत अन्नात स्वयंपूर्ण झाला आणि “बऱ्याच प्रमाणात दुष्काळरोधक” झाला, असे ती श्रेय देते. गव्हाची आकडेवारी स्वामिनाथन आणि हरित क्रांती या आमच्या लेखात आहे. त्या काळच्या दुष्काळांत रेल्वेमुळे भारत अधिक मोठ्या संकटांपासून वाचला, असे १८८० च्या आयोगाने आधीच लिहिले होते. प्रत्येक कारणाने बदलाचा किती भाग स्पष्ट होतो, हे यांपैकी कोणताही स्रोत मोजत नाही.

संहिता आता कुठे आहेत

२०१३ च्या राष्ट्रीय अन्न सुरक्षा कायद्याचे कलम ३ प्राधान्य कुटुंबातील प्रत्येक व्यक्तीला महिन्याला पाच किलो अन्नधान्याचा आणि प्रत्येक अंत्योदय कुटुंबाला ३५ किलोंचा हक्क देते, ग्रामीण लोकसंख्येच्या ७५ टक्के आणि शहरी लोकसंख्येच्या ५० टक्क्यांपर्यंत. मोजणी आणि मोफत धान्य योजना राष्ट्रीय अन्न सुरक्षा कायदा आणि सार्वजनिक वितरण प्रणाली या आमच्या लेखात आहेत.

संहितांची नावेच बदलली आहेत. कृषी राज्यमंत्र्यांनी २५ जुलै २००५ रोजी लोकसभेत सांगितले की दुष्काळ संहिता राज्य सरकारे तयार करतात आणि राबवतात. लेखी उत्तर पुढे म्हणाले: “दुष्काळ (अन्नाची गंभीर टंचाई) पडेनासे झाल्यामुळे, टंचाई किंवा मदत नियमपुस्तिका आहेत, ज्या राज्य सरकारे वेळोवेळी अद्ययावत करतात.” कॅलॅमिटी रिलीफ फंड आणि राष्ट्रीय आपत्ती आकस्मिकता निधीतून मिळणाऱ्या साहाय्यासाठीचे खर्चाचे निकष केंद्र सुधारते, असेही त्यात जोडले होते.